6 de ago de 2015

REGULAÇAO DA MIDIA - ANDI




Esta seção tem o objetivo de disseminar uma série de conteúdos de referência sobre as Políticas Públicas de Comunicação (PPCom), produzidos pela ANDI com o apoio da Fundação Ford e da Fundação Avina. Quinzenalmente serão publicados novos textos, que de forma a proporcionar uma visão panorâmica sobre o tema.
Conceito de regulação
A percepção contemporânea de que os meios de comunicação são instituições centrais para os regimes democráticos garantiu a esses meios, por parte dos Estados Nacionais, um conjunto de direitos especiais que têm sua mais importante expressão no direito à liberdade de imprensa. Por outro lado, esse mesmo reconhecimento e o fato de serem definidos como direitos especiais levaram os Estados Nacionais a estabelecerem um conjunto de regras que ressaltam os deveres da mídia em relação às nossas democracias. Trata-se da idéia de regulação da mídia.
Não é de hoje que os Estados vem assumindo a decisão de estabelecer normatizações sobre a atividade privada – nem tais regramentos estão limitadas ao campo da comunicação. Certos elementos, como a padronização de pesos e medidas, os impostos ou as leis trabalhistas, compõem os marcos regulatórios desenhados pelos Estados Nacionais durante os últimos séculos e regem diretamente atividades diversas, muitas delas levadas a cabo pelo setor privado.
Iniciativas reguladoras mais específicas tampouco são novidades – a primeira agência reguladora da qual se tem notícia foi fundada em 1887, nos Estados Unidos: a Insterstate Commerce Commission. Décadas mais tarde, nos anos 1930, durante o regime do New Deal, sob o comando do presidente Franklin D. Roosevelt, foram criadas inumeráveis agências reguladoras de setores específicos, entre as quais se encontra a Federal Communications Commission (FCC), responsável pela regulação das comunicações.
A construção de um ambiente regulatório para os inumeráveis tipos de atividades econômicas vêm sendo, portanto, uma constante na relação entre o Estado e as empresas.

Setores regulados

Ao contrário do que indica o sentido comum, na realidade são pouquíssimos os setores regulados exclusivamente pelas leis de mercado. Historicamente, os Estados democráticos vêm regulando aqueles setores que têm uma ou mais das seguintes características:
  • São monopólios naturais.
  • São concessões estatais.
  • Apesar de se considerar em princípio que podiam ser regulados pelo mercado, tal solução começou a apresentar problemas.
  • São vistos com potencial de gerar um volume significativo de fenômenos externos negativos, de modo que sua regulação pelo mercado é considerada como insuficiente no momento de garantir o bem-estar de certos segmentos da população.
  • São o alvo de uma decisão democrática para que se tornem objeto de regulação porque se considera que exercem um nível de poder elevado.
Página 1 - Conceito de regulação
Página 2 - Um setor complexo
Página 3 - Poder e história da regulação
Página 4 - Liberdade de expressão e de imprensa
Página 5 - Regular não é censurar
Página 6 - A necessidade de pluralidade
Página 7 - Da infraestrutura aos conteúdos
Página 8 - América Latina: cenário de complexidades
[pagebreak]Um setor complexo
No campo das Ciências Políticas, uma conhecida teoria afirma que a sociedade é soberana – ou, segundo a terminologia dos teóricos, a “principal” – e o Estado é seu "agente". Isso significa que, nas democracias representativas, a sociedade se converte no soberano último de tudo aquilo que o Estado permite ou proíbe, concede ou cancela, regulamenta ou desregulamenta. Por meio dos processos eleitorais, os cidadãos delegam aos representantes eleitos a tarefa de levar os “negócios” públicos, segundo os parâmetros que conformam a Constituição e as leis.
Em tal diálogo entre a sociedade e o Estado, define-se um conjunto de regras para organizar a vida pública. No que compete ao sistema de comunicações, são muitos os agentes que participam dos diferentes processos, que vão desde a produção até a recepção dos conteúdos transmitidos pelos meios de comunicação.

A presença dos "agentes"

Existe todo um sistema governamental no centro desse espaço – formado por entes estatais distintos e, com frequência, independentes (como o Supremo Tribunal Federal ou o Congresso). Também podemos destacar os empresários do setor, os trabalhadores e as diferentes associações relacionadas com a área de atuação da mídia. A própria sociedade também não se configura como um corpo homogêneo, pois vai além dos eleitores e dos espectadores. De maneira geral, está composta por organizações sociais e instituições de estudo e pesquisa que também podem interferir na complexa rede estatal-privada que constitui o setor das comunicações.
Mas ainda que este sistema seja marcado por complexidades desde sua própria formação, é possível (e desejável) regulá-lo assim como se faz em outros setores estratégicos. Na medida em que aumenta o grau de impacto desse complexo sistema de comunicações sobre a sociedade, também tende a crescer o interesse da sociedade soberana (ou “principal”) em exigir de seus representantes (ou “agentes”) que façam algo para que se evite as potenciais influências negativas.
No fundo, a necessidade ou não de regular qualquer setor e a intensidade desta regulação se veem condicionadas pela resposta à pergunta: que poder tem este segmento específico para modificar as preferências da sociedade e as dos próprios governantes? Quanto maior o poder de determinado segmento, maior a necessidade de um sistema regulador.
Por outro lado, também parece bastante razoável imaginar que qualquer setor da economia que seja regulado pelo Estado não se submeterá de forma passiva ao processo de regulação. Suas reivindicações serão sempre no sentido de assegurar que a regulação seja o menos prejudicial possível a seus interesses (isto é, um marco legal que não implique aumento de custos nem uma diminuição de benefícios).
Em suma, esta discussão também exige que se avalie a potencial resistência do sistema de comunicação em acatar as regulamentações que a sociedade deseja verem cumpridas. Isso deve incluir, necessariamente, uma análise dos recursos de poder com os quais se joga no momento de influenciar a sociedade, buscando que ela mesma deixe de aspirar que exista algum tipo de regulamentação estatal.
Página 1 - Conceito de regulação
Página 2 - Um setor complexo
Página 3 - Poder e história da regulação
Página 4 - Liberdade de expressão e de imprensa
Página 5 - Regular não é censurar
Página 6 - A necessidade de pluralidade
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[pagebreak]Poder e história da regulação
A relação com o poder tem uma grande relevância para a compreensão dos movimentos embrionários que deram forma aos marcos regulatórios das comunicações ao longo dos últimos séculos. Sempre que se sentiram ameaçados em suas posições, os agentes que contam com a possibilidade – seja política, militar, cultural, econômica, etc. – de exercer qualquer tipo de controle sobre determinados membros ou setores da sociedade não se furtaram de exercê-lo.
Logo, compreender as relações de poder que se estabelecem no seio da sociedade ajuda a aclarar os motivos pelos quais os meios de comunicação sempre se encontraram sob a mira atenta dos centros de poder político. Isso é o que explica o professor de sociologia da Universidade de Princeton e ganhador do Prêmio Pulitzer, Paul Starr, em sua obra The Creation of the Media (A Criação da Mídia).

Informação é poder

"Os meios de comunicação mantêm uma relação tão direta com o exercício do poder que se torna impossível entender seu desenvolvimento sem que se leve em muita consideração a Política, não simplesmente com relação ao uso que se faz da mídia, mas também no que se refere às escolhas constitutivas que se realizam sobre os meios de comunicação".
Paul Starr
Segundo a definição de Starr, tais “escolhas constitutivas” guardam relação com aquelas decisões que “criam o ambiente material e institucional dos diferentes campos da atividade humana”. Em seu estudo, o professor relata como, ao longo da história, as organizações políticas trataram de interferir nos meios de produção de informação e conhecimento. Nesse sentido, a famosa ideia de que “a informação é poder” contribui para que se compreenda também por que a mídia, desde seus primórdios, foi objeto de regulações por parte dos agentes políticos.
Uma outra ideia que também mostra-se importante quando procuramos entender o cenário atual dos meios de comunicação está relacionada ao que o economista Douglas North, ganhador do Prêmio Nobel de Economia, denominou path dependence – um conceito que poderia se traduzir como “dependência da história”. Para ele, as características que um determinado sistema apresenta na contemporaneidade – sejam os meios de comunicação ou toda uma nação – dependem diretamente das decisões institucionais e dos caminhos traçados no passado.
Diante de tais análises, fica evidente que para entender os marcos regulatórios que estão vigentes hoje em dia é preciso compreender, ainda que superficialmente, a história da regulação dos meios de comunicação. Essa história se encontra fortemente ligada à garantia da liberdade de imprensa e à regulação da mídia, para que esta exerça positivamente suas funções, centrais para a democracia.
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Página 2 - Um setor complexo
Página 3 - Poder e história da regulação
Página 4 - Liberdade de expressão e de imprensa
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[pagebreak]Liberdade de expressão e de imprensa
Nas primeiras experiências democráticas, tais como a pólis grega, é possível vislumbrar como o uso da palavra e de todas as formas de expressão foi promovido a um fundamento essencial da vida pública. Já se entendia, naquele momento, que o livre pensamento e a manifestação dessas idéias seriam princípios elementares para o exercício da cidadania.
A comunicação de massa, a partir de invenções como a imprensa de Guttemberg, transformou a amplitude da liberdade de expressão. Muito rapidamente, a discussão sobre o tema passou a caminhar lado a lado com o debate sobre a liberdade de imprensa, já que, diante da mediação crescente do discurso político pelos veículos informativos, não era mais somente a liberdade individual que se tornava central para os regimes democráticos.
Assim, a construção dos Estados liberais – ainda que não necessariamente democráticos – começou a estar intimamente conectada com a capacidade de assegurar os direitos civis, entre os quais se destacava a liberdade de expressão, de imprensa e também de religião.
São várias as funções da liberdade de expressão enquanto pilar de uma democracia. Uma delas consiste em permitir que os eleitores tenham acesso a informações relevantes para a tomada de decisões sobre quem ocupará os postos de representação popular.
Outra função está relacionada à ideia, já fortemente aceita, de que a imprensa é parte do sistema de freios e de contrapesos inerente à experiência democrática – como defendiam, em especial, os federalistas norte-americanos. Relacionado a isso está o fato de não haver accountability ou responsabilização efetiva por parte dos governantes eleitos sem liberdade de expressão nem imprensa livre.
Um terceiro aspecto, conforme nos alerta o filósofo alemão Jürgen Habermas, refere-se ao fato de que a construção de uma esfera pública de debates, que constitui um elemento básico das democracias, somente se torna possível em um ambiente com liberdade de expressão e de imprensa. Ou seja, a liberdade de expressão e de imprensa protege e promove as principais funções dos meios de comunicação.
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[pagebreak]Regular não é censurar
A despeito do tradicional debate acerca dos papéis reguladores do Estado em relação aos mais diferentes setores, quando se discute a regulação da mídia é frequente a presença de um argumento de grande importância: o risco de que surjam situações de censura.
É recorrente, neste caso, a confusão entre controle e censura, apesar de que filólogos como o brasileiro Antonio Houaiss definam a palavra “controle” como sinônimo de “regulação” – por esse motivo é que se fala de “controle social”, “controle constitucional”, “controle democrático”. Mas o mesmo problema ocorre com o vocábulo “regulação”, associado ao estabelecimento de regras, leis, regimes institucionais que, se constituídos em um sistema democrático, não poderiam ser considerados autoritários.
A regulação democrática ou a regulação dentro dos princípios do Estado Democrático de Direito são alguns dos pleonasmos utilizados para deixar claro que o objetivo de determinada política reguladora não consiste em estabelecer uma prática de censura dos meios de comunicação.
A censura é uma atitude, própria dos regimes de exceção, que tem o objetivo de impedir a livre circulação de conteúdos que possam atentar contra os interesses do grupo dominante. Em outras palavras, os regimes autoritários não se valem do recurso da censura para proteger nem para promover os direitos humanos de quem quer que seja: a censura é um instrumento para autoproteção dos agentes que a praticam.
Um exemplo: as práticas de regulação daqueles conteúdos televisivos que podem atentar contra os direitos das crianças, dos adolescentes, das mulheres, dos grupos religiosos, das classes econômicas menos favorecidas ou das pessoas com deficiência, entre outras minorias políticas, não parece caber no sentido atribuído à palavra “censura” – já que tais medidas buscam aprofundar a ideia central de pluralidade de vozes e visões, vital para as democracias.
O cenário em que este debate se apresenta, contudo, é complexo, especialmente em democracias recentes. Ao mesmo tempo em que é preciso admitir o risco de ações que joguem contra os princípios da liberdade de expressão – que devem ser fortemente combatidas –, a mobilização do fantasma da censura para qualquer discussão sobre regulação é, certamente, um fator inibidor de avanços concretos nas políticas públicas do setor.

O que diz a Constituição brasileira

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
IX - é livre a expressão da atividade intelectual, artística, científica e de comunicação, independentemente de censura ou licença;
X - são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito a indenização pelo dano material ou moral decorrente de sua violação;
XIV – é assegurado a todos o acesso à informação e resguardado o sigilo da fonte, quando necessário ao exercício profissional;
Art. 220. A manifestação do pensamento, a criação, a expressão e a informação, sob qualquer forma, processo ou veículo não sofrerão qualquer restrição, observado o disposto nesta Constituição.
§ 1º - Nenhuma lei poderá conter dispositivo que possa constituir embaraço à plena liberdade de informação jornalística em qualquer veículo de comunicação social, observado o disposto no art. 5º, IV, V, X, XIII, e XIV.
§ 2º - É vedada toda e qualquer censura de natureza política, ideológica e artística.
§ 5º - Os meios de comunicação social não podem, direta ou indiretamente, ser objeto de monopólio ou oligopólio.
§ 6º - A publicação de veículo impresso de comunicação independe de licença de autoridade.
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[pagebreak]A necessidade de pluralidade
Se, por um lado, são necessários mecanismos reguladores para varrer a censura dos regimes constitucionais que se adotam nas democracias contemporâneas – a fim exatamente de garantir que haja liberdade de expressão e de imprensa –, por outro, cada vez mais, faz-se necessário estabelecer marcos legais que regulamentem o exercício dessas liberdades. Isso significaria, em linhas gerais, que deverão também existir modelos reguladores destinados a orientar a atuação dos meios de comunicação de massa.Isso não deve ser confundido com limites à divulgação de informações, mas como estímulo ao pluralismo.
Quando o exercício das liberdades de expressão e de imprensa tem lugar em um contexto no qual prevalecem os meios de comunicação de massa, entre os problemas mais graves que podem surgir está a ausência, nos debates públicos, de uma maior diversidade de vozes. Isso ocorre porque diversos agentes importantes terminam encontrando sérias dificuldades ao conseguir visibilidade nos espaços midiáticos – o que faz com que o direito humano à informação (outros diriam: à comunicação) se torne algo restrito em função da limitada pluralidade da própria mídia.
Tendo em mente esses limites, não se pode deixar de afirmar que, na democracia, a liberdade de expressão não pode ser entendida como mera liberdade negativa (“ninguém me proíbe de falar”); ela consegue se fortalecer tão somente quando vem associada ao direito positivo de participação na esfera pública, uma questão na qual os meios de comunicação ocupam papel fundamental.
Neste contexto, ao longo das últimas décadas, os Estados Nacionais vem estabelecendo distintas formas de garantir mais vozes no espectro magnético: regulando a propriedade dos meios de comunicação, regulando o chamado direito de antena ou regulando o direito de resposta, por exemplo.

Liberdade de "empresa"

Há pelo menos dois limites estruturais à ação dos meios de comunicação que devem ser ressaltados quando discutimos os direitos (as liberdades) que são garantidos à mídia e recordamos que para cada direito correspondem deveres: a origem social dos profissionais dos veículos de comunicação e a natureza das empresas.

No que concerne aos profissionais, eles contam com a capacidade de conceder à sua própria perspectiva sobre a sociedade uma visibilidade sem igual e de fazer – intencionalmente ou não – com que essa perspectiva seja percebida como a única possível ou a mais importante.

No que tange aos grupos de comunicação, dá-se uma semelhança evidente: todas são empresas, pautadas por interesses próprios que se destinam à manutenção de uma ordem capitalista. Por essa razão, as corporações de mídia tendem a conceder uma escassa visibilidade às posturas que questionam elementos da estrutura básica do sistema (modo de produção e divisão do trabalho, por exemplo). Da mesma maneira, dificultam o avanço das demandas que recaem contra os interesses de seus proprietários e formam grupos de pressão para impor seus desejos.

Assim, pode-se dizer que atualmente a liberdade de expressão em muitos de nossos países é, grosso modo, a liberdade das empresas de comunicação. Ou seja, os únicos agentes em nossas sociedades que não enfrentarão impedimentos ao expor seus interesses nos horários de maior audiência são os proprietários de empresas de radiodifusão e de empresas dos meios de comunicação em geral.

Isso posto, é inegável que o direito de liberdade de imprensa demanda, ao mesmo tempo, um conjunto de deveres (ou regulações) para que os meios de comunicação de fato tenham as condições de garantir suas funções centrais nas democracias.

Isso poderia ser conseguido por meio da desconcentração da propriedade, da implementação do direito de antena (a garantia de que grupos sociais e políticos significativos possam ter acesso aos meios de comunicação social, o que se converteria de maneira efetiva em uma forma legítima de representação pública), o fortalecimento dos meios de comunicação comunitários, a produção independente, a regionalização dos conteúdos – todos esses exemplos de ações reguladoras que contribuiriam para garantir a pluralidade e, por conseguinte, liberdade de expressão mais ampla.

Como afirma o filósofo Renato Janine Ribeiro em seu artigo "O poder público ausente: a televisão nas mãos do mercado", não se trata de reduzir nem de coibir a liberdade. Trata-se de dar-se conta de que poucos exercem tal liberdade – basicamente em função do capital de que dispõem – e que este meio constitui um dispositivo de controle desses poucos em favor de seus próprios interesses.
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[pagebreak]Da infraestrutura aos conteúdos
Apesar da possibilidade de haver inúmeras divergências em relação às dimensões, potencialidades e especificidades do papel dos meios de comunicação nas sociedades contemporâneas, é consensual a aceitação de que eles estão entre os atores centrais do processo de promoção do desenvolvimento, dos direitos humanos e da democracia.
Não por outra razão, governos, empresas, organizações da sociedade civil e setor acadêmico buscam participar – de maneira mais ou menos ativa – das discussões que envolvem a temática da mídia, focalizando questões que cobrem desde o desenvolvimento de políticas públicas até as mais comuns estratégias de marketing e assessoria de comunicação.
No entanto, com frequência, o debate acerca do universo midiático dedica maior atenção aos aspectos de conteúdo – discutindo, por exemplo, as estratégias necessárias para que o jornalismo aborde mais e melhor este ou aquele tema, que a trama da novela inclua (ou não) determinadas temáticas, ou mesmo que a publicidade de um certo tipo de produto só seja exibida a partir de um determinado horário.

Regulação de infraestrutura

A regulação da infra-estrutura envolve tanto questões de cunho técnico – como o licenciamento das freqüências do espectro eletromagnético, aquele intervalo limitado que compreende as faixas de radiações eletromagnéticas responsáveis pela transmissão das ondas de rádio e televisão –, quanto aspectos políticos e econômicos, tais como a existência ou não de propriedade cruzada, os modelos de constituição do capital das empresas de mídia ou a definição do sistema de tevê digital adotado em uma nação.
Apesar de os aspectos referentes ao conteúdo realmente se destacarem como um importante elemento a ser colocado em questão, as organizações que optam por conduzir o debate unicamente por esse caminho encontraram um limite inerente. Isso porque a infraestrutura do sistema midiático exerce uma influência decisiva sobre os conteúdos transmitidos – sejam jornalísticos, de entretenimento ou publicitários.
Nesse sentido, como veremos em seguida, ainda que o foco de atenção das organizações que atuam na área quase sempre não esteja no desenvolvimento de estratégias para a melhoria operacional do sistema de mídia, ignorar ou desconhecer as características de tal mecanismo certamente constitui uma limitação à compreensão mais ampla da influência que exercem os meios de comunicação.
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[pagebreak]América Latina: cenário de complexidades
Para além dos aspectos de conteúdo e infraestrutura, a análise de características históricas de cada nação é fundamental para traçarmos o perfil de um determinado sistema midiático. O recente passado autoritário e um sistema altamente concentrado de mídia privada acabam por oferecer realidades muito semelhantes para a a América Latina. Neste sentido, as temáticas referentes às Políticas de Comunicação na região contam com um desenvolvimento peculiar. Os períodos – ainda não muito distantes – de regimes ditatoriais na região trouxeram um duplo efeito perverso:

Ditadura e as comunicações

No caso do Brasil, para além da censura, o regime ditatorial atuou fortemente no sentido de fortalecer as redes de televisão como parte de suas estratégias de poder. Isso aconteceu tanto por meio dos subsídios diretos a essas empresas (incluindo verbas oficiais de publicidade), quanto pelo financiamento da interligação entre as cabeças-de-rede e as afiliadas, utilizando a rede de telecomunicações do governo (naquela época, por meio da tecnologia de microondas). Como mostra Othon Jambeiro, no livro A TV no Brasil no Século XX , “os militares viam na televisão um instrumento importante para promover suas idéias sobre segurança nacional e modernização das estruturas econômicas e sociais do país”.
  • Na época, o cerceamento da liberdade de imprensa e expressão – afetando fortemente os meios de comunicação .
  • Nos dias de hoje, o impacto de tais medidas contribui para que a tentativa de qualquer regulação no setor seja equivocadamente taxada como censura.
Felizmente, essa perspectiva está sendo dissipada com a consolidação da democracia e com a necessidade de intensificação – imposta grandemente pela revolução tecnológica – da discussão sobre os marcos regulatórios para o setor.
Nesse momento, por exemplo, países como Argentina, Brasil, Equador e Uruguai debatem e promovem alterações importantes em suas legislações relacionadas aos meios de comunicação. Iniciativas não estatais, como a Observatorios en Red (Rede de Observatórios de Mídia) e a regional latino-americana do Global Forum for Media Development (Fórum Global para o Desenvolvimento da Mídia) também são tentativas recentes de contribuir para essa agenda.
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