- Edição 147
- 29 abril 2016
- Carlos Frederico Alverga
O endividamento público no governo FHC -
A política econômica executada nos mandatos do presidente Fernando Henrique Cardoso, em que ocorreram a estabilização monetária, o desequilíbrio externo e a prática de uma política monetária caracterizada por elevadas taxas de juros, deteriorou as finanças públicas no Brasil, tanto em nível federal quanto nas esferas subnacionais da Federação, tendo se constituído em uma política econômica de cunho neoliberal, a qual teve altos custos sociais e provocou significativo desemprego
Os recursos das privatizações foram consumidos pela manutenção das altas taxas de juros
Foto: Marcello Casal Jr./Agência Brasil
A principal motivação para a elaboração deste artigo é o fato de a imprensa corporativa familiar brasileira e parte da literatura acadêmica atribuir à política econômica implementada no governo FHC o caráter de responsável em termos fiscais, o que absolutamente não corresponde à realidade dos fatos, tendo em vista os argumentos aduzidos que se seguem.
A estabilização monetária no Brasil foi obtida por meio de uma política cambial de valorização do real (a chamada âncora cambial), promoção da abertura comercial com redução generalizada das tarifas sobre as importações, déficit acentuado na balança comercial e no balanço de transações correntes, taxa de juros extremamente elevada e incremento significativo da dívida pública como proporção do PIB, além da desindexação. Os principais efeitos colaterais da estabilização da moeda no Brasil foram o agravamento da situação fiscal da União e dos entes subnacionais e a ocorrência de altas taxas de desemprego, ambas consequências, principalmente, da política monetária restritiva de juros altos. As elevadas taxas de desemprego registradas no Brasil a partir da segunda metade da década de 1990 são informadas na tabela abaixo:
Fonte: Desemprego – Conjuntura Econômica (2003), Grasel (2005).
Como decorrência dessa conjuntura, a dívida pública praticamente duplicou como proporção do PIB, e a situação fiscal tanto da União quanto dos entes subnacionais (estados, Distrito Federal e municípios) sofreu uma piora acentuada. Essa conjuntura ocorreu durante o primeiro mandato de FHC e, ao término do segundo, a situação fiscal das finanças públicas brasileiras se encontrava deteriorada. Para sanar o quadro, o Brasil passou a adotar, a partir de 1999, a política de obtenção de crescentes superávits primários para assegurar a solvência do país.
A situação das finanças públicas no primeiro mandato de Fernando Henrique
Após a eleição presidencial de 1998, no início de 1999, o Brasil sofreu um ataque especulativo contra sua moeda, o real. O mercado apostava que o governo brasileiro defenderia a taxa de câmbio controlada que havia sido um dos principais fundamentos da estabilização monetária do Brasil, a denominada “âncora cambial”, base do Plano Real, lançado em 1º de julho de 1994. O mercado acertou, e o Banco Central nacional elevou a taxa de juros a 45% ao ano, para conter a saída maciça de capitais e tentar impedir a desvalorização cambial, a qual teria repercussões desastrosas sobre o controle da inflação, apontada como principal conquista política e econômica dos governos do presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC). A política monetária restritiva, caracterizada pelas elevadas taxas de juros praticadas durante os mandatos de FHC no poder, contribuiu para que a dívida pública brasileira praticamente dobrasse como proporção do Produto Interno Bruto (PIB), passando de cerca de 30% do PIB em 1995 para cerca de 60% do PIB em 2002, segundo Abrucio e Loureiro (2004, p. 56). O economista Paulo Nogueira Batista Júnior (1996) caracterizou a política econômica adotada durante e após o Plano Real como sendo de “estabilização monetária e desequilíbrio externo”, consequência da adoção da “âncora cambial” como principal mecanismo de combate à inflação. Oliveira (2003, p. 1) refere-se a esse assunto afirmando que “o componente principal da estratégia de neutralização da inércia inflacionária foi a ancoragem dos preços domésticos nos preços internacionais, que levou a uma apreciação da taxa de câmbio”. Com a sobrevalorização do real, o governo conseguia manter a inflação controlada, praticando, concomitantemente, políticas complementares, como a abertura comercial às importações e a desindexação da economia.
A situação das finanças públicas no primeiro mandato de Fernando Henrique
Após a eleição presidencial de 1998, no início de 1999, o Brasil sofreu um ataque especulativo contra sua moeda, o real. O mercado apostava que o governo brasileiro defenderia a taxa de câmbio controlada que havia sido um dos principais fundamentos da estabilização monetária do Brasil, a denominada “âncora cambial”, base do Plano Real, lançado em 1º de julho de 1994. O mercado acertou, e o Banco Central nacional elevou a taxa de juros a 45% ao ano, para conter a saída maciça de capitais e tentar impedir a desvalorização cambial, a qual teria repercussões desastrosas sobre o controle da inflação, apontada como principal conquista política e econômica dos governos do presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC). A política monetária restritiva, caracterizada pelas elevadas taxas de juros praticadas durante os mandatos de FHC no poder, contribuiu para que a dívida pública brasileira praticamente dobrasse como proporção do Produto Interno Bruto (PIB), passando de cerca de 30% do PIB em 1995 para cerca de 60% do PIB em 2002, segundo Abrucio e Loureiro (2004, p. 56). O economista Paulo Nogueira Batista Júnior (1996) caracterizou a política econômica adotada durante e após o Plano Real como sendo de “estabilização monetária e desequilíbrio externo”, consequência da adoção da “âncora cambial” como principal mecanismo de combate à inflação. Oliveira (2003, p. 1) refere-se a esse assunto afirmando que “o componente principal da estratégia de neutralização da inércia inflacionária foi a ancoragem dos preços domésticos nos preços internacionais, que levou a uma apreciação da taxa de câmbio”. Com a sobrevalorização do real, o governo conseguia manter a inflação controlada, praticando, concomitantemente, políticas complementares, como a abertura comercial às importações e a desindexação da economia.
Entretanto, essa política tinha efeitos colaterais, na medida em que a política cambial adotada causava acentuado déficit comercial, devido ao câmbio valorizado que barateava as importações, aumentando-as, e encarecia as exportações, reduzindo-as, resultando em expressivo déficit comercial e, por extensão, em déficit no balanço de transações correntes do balanço de pagamentos. Devido a isso, era necessário compensar o déficit comercial nas transações correntes com superávit na conta de capital do balanço de pagamentos, o que era obtido mediante a política monetária restritiva de elevada taxa de juros, que atraía capital externo que realizava a “arbitragem”, ou seja, auferia o lucro financeiro de tomar empréstimos a baixas taxas de juros internacionais e emprestar o dinheiro para o governo brasileiro a altas taxas de juros internas (taxa Selic).
A argumentação supra-exposta é respaldada em Abrucio e Loureiro (2004, p. 56), que explicam que:
“A estabilização monetária brasileira, ademais, teve na âncora cambial um elemento-chave. Para tanto, era necessário atrair capitais externos, no mais das vezes por meio da elevação da taxa de juros. O efeito perverso desse mecanismo é bem conhecido: o crescimento exponencial do estoque da dívida pública, que passou de cerca de R$ 60 bilhões em 1994 para mais de R$ 624 bilhões no final de 2001. O total da dívida pública, que representava 35,8% do PIB no início de 1998, alcançou quase 50% no final de 1999 e girou em torno de 60% ao longo de 2002. O peso dos juros altos atingiu ainda mais os governos subnacionais, por conta de sua irresponsabilidade passada e fragilidade financeira atual. Nesse cenário, a negociação de um novo modelo de relações intergovernamentais se tornou questão de vida ou morte para os estados, numa situação de inferioridade para estes, sobretudo com a maior concentração de poder nas mãos da autoridade monetária do Banco Central. Boa parte do reordenamento das finanças públicas na era FHC teve esse cenário como pano de fundo”.
Acerca da evolução da dívida pública no primeiro mandato de FHC, Benjamin (1998, p. 182) informa, baseado em dados do Banco Central do Brasil, que “a dívida mobiliária federal (interna) foi multiplicada por quatro nos primeiros três anos e meio de vigência do Plano Real”. O mesmo autor registra que, em julho de 1994, a dívida mobiliária federal era de R$ 59,5 bilhões e, em dezembro de 1997, a aludida dívida passou a ser de R$ 254,5 bilhões. Pode-se atribuir esse quadro como sendo um sintoma, um efeito colateral da estratégia de estabilização monetária calcada na âncora cambial, com a permuta de uma inflação explosiva por um endividamento público explosivo motivado por uma política monetária de juros elevados que contribuiu sobremaneira para a deterioração fiscal dos entes subnacionais da Federação brasileira e, também, da União. Sobre esse assunto, Bresser Pereira (2015, p. 320) explica, referindo-se ao primeiro mandato de FHC, que:
“Desde seus primeiros dias, em janeiro de 1995, o governo (...) usou a sobreapreciação cambial como âncora nominal contra a inflação. Para isso, elevou violentamente os juros. Dessa forma, (...) a taxa de juros elevada (...) impedia que o país alcançasse o equilíbrio fiscal, dado o peso dos juros na despesa do Estado”.
Adicionalmente, Loureiro (2001, p. 84) informa que “é bem conhecido que o agravamento das contas públicas decorreu em grande parte da elevação da taxa de juros, imposta pela implementação do Plano Real”.
Assim, em janeiro de 1999, a situação econômica brasileira era bastante delicada, tendo em vista que a dívida pública havia aumentado significativamente como proporção do PIB (Abrucio e Loureiro, 2004, p. 56), e a política monetária do Banco Central (Bacen), presidido por Gustavo Franco, de elevar a taxa básica de juros para 45% ao ano na tentativa de defender a taxa cambial, para conter a saída maciça de dólares do Brasil e o surto inflacionário, agravou ainda mais a já precária situação fiscal nacional. Oliveira (2003, p. 2) informa que:
“No final do primeiro mandato houve aumento do déficit primário, gerado pelo desequilíbrio da situação primária do setor público. A deterioração dos dois componentes do déficit público, o déficit primário e a despesa de juros, produziu um quadro de instabilidade fiscal insustentável”.
Outro autor que corrobora a argumentação exposta é Rezende (2009), o qual nos informa que:
“A política monetária do primeiro mandato de FHC foi restritiva, com a finalidade de atrair capitais externos para manter a âncora cambial e evitar um crescimento da demanda após a queda da inflação” (Vasconcelos, Gremaud e Toneto Júnior, 2006). (...).
(...) Ao mesmo tempo, ao elevar a taxa de juros, o governo atraiu dólares dos investidores estrangeiros e aumentou as suas reservas monetárias, de forma a financiar o déficit nas transações correntes mantendo a taxa de juros interna maior que a externa”.
(...) Ao mesmo tempo, ao elevar a taxa de juros, o governo atraiu dólares dos investidores estrangeiros e aumentou as suas reservas monetárias, de forma a financiar o déficit nas transações correntes mantendo a taxa de juros interna maior que a externa”.
No mesmo sentido, Beuren (2012) explica que a deterioração das contas públicas da União no Brasil entre 1995 e 1998 pode ser atribuída a dois fatores principais, que seriam a federalização das dívidas dos governos subnacionais e a política monetária restritiva de elevadas taxas de juros praticada no primeiro mandato de FHC. O autor salienta que:
“Nesse sentido, o déficit nominal do governo central, segundo Giambiagi (2002), também registrou progressiva deterioração. Dentre os determinantes, destaca a federalização das dívidas estaduais, a qual gerou uma socialização dos prejuízos. Adicionalmente ressalta o aumento do custo financeiro dessas dívidas decorrente da política monetária implementada no período. Durante os primeiros anos do Plano Real a taxa de juros foi fortemente pressionada. Essa elevação refletia o risco de emprestar para um governo em situação fiscal crescente, além de atrair financiamento externo para cobrir o déficit em conta corrente do balanço de pagamentos”.
Seguindo essa linha de argumentação, Grasel (2005, p. 6) aponta:
“Quatro causas para a escalada da dívida pública no período do Plano Real: i) os déficits primários presentes em todo o período do primeiro mandato; ii) a elevada taxa real de juros para captar recursos e sustentar o regime de câmbio fixo até 1999; iii) dívidas existentes, mas indevidamente contabilizadas ou incorporação dos esqueletos à dívida pública; e iv) a indexação da dívida pública à taxa de juros e parte dela à taxa de câmbio”.
Acerca desse tema da política monetária restritiva do primeiro mandato de FHC, Nassif (2002, p. 44) explana que, em relação aos efeitos da referida política,
“O primeiro efeito foi o aumento do déficit e dos passivos públicos. O segundo foi que, como a taxa de juros praticada pelo Banco Central servia de parâmetro para a correção da maioria das dívidas estaduais e municipais (sobre esta taxa ainda se pagava um sobrepreço expressivo), houve crescimento exponencial da dívida pública em todos os níveis.
Do lado do governo federal, o processo foi mais complicado. A apreciação do câmbio, sustentada por juros inacreditavelmente elevados, fazia a dívida pública crescer a taxas elevadas e produzia déficits comerciais crescentes. Para financiar os déficits, o governo aumentava ainda mais os juros, visando atrair capitais de curto prazo”.
Do lado do governo federal, o processo foi mais complicado. A apreciação do câmbio, sustentada por juros inacreditavelmente elevados, fazia a dívida pública crescer a taxas elevadas e produzia déficits comerciais crescentes. Para financiar os déficits, o governo aumentava ainda mais os juros, visando atrair capitais de curto prazo”.
Abrucio e Asazu (2003) fornecem um exemplo concreto do efeito multiplicador da política monetária restritiva do primeiro mandato de FHC sobre o tamanho das dívidas dos governos subnacionais mencionando o exemplo do estado de São Paulo:
“A política de juros praticada a partir do governo Fernando Henrique teve forte impacto sobre as dívidas estaduais em mãos dos respectivos bancos. A título de exemplo, a dívida do estado de São Paulo com o Banespa, de R$ 9 bilhões em 94, passou para R$ 20 bilhões ao final de dois anos, o que representava quase a metade do total da dívida desse estado com a União (R$ 56 bilhões)”.
A respeito da trajetória das contas públicas no primeiro mandato de FHC, Abrucio e Asazu (2003, p. 4) nos informam o seguinte:
“A despeito da ênfase dada ao equacionamento do déficit fiscal e das medidas implementadas, as contas apresentaram, a partir de 1994, uma rápida deterioração, grande parte da qual corresponde ao aumento das taxas de juros que se sucederam às crises externas – do México, em 1995, da Ásia, em 1997, e da Rússia, em 1998. A política capitaneada por Gustavo Franco, comandante do BC na maior parte do primeiro mandato, tornou o país altamente dependente da atração de recursos externos para o financiamento dos déficits de transações correntes. Tal dependência estava umbilicalmente ligada à utilização da âncora cambial como estratégia de estabilização monetária, fórmula que se esgotou com a crise de janeiro de 1999. A manutenção de altas taxas de juros, em suma, piorou as contas públicas, sorvendo recursos obtidos com a privatização e outras políticas destinadas ao ajuste fiscal – o que se ganhava de um lado, perdia-se no ralo da estratégia Franco de estabilização”.
Relativamente à privatização, é relevante mencionar que, apesar de o governo federal ter alienado várias importantes empresas estatais durante os mandatos de FHC, tais como a Companhia Vale do Rio Doce e o sistema Telebras, entre outras, a dívida pública aumentou enormemente nesse período conforme mencionado anteriormente. O argumento era o de que a receita obtida com a venda das empresas estatais seria utilizada para abater/diminuir o endividamento público, liberando o Estado para investir mais em setores estratégicos para a população, tais como saúde e educação; porém, o que ocorreu foi o contrário, a dívida pública cresceu. Segundo Biondi (1999, p. 63), foram arrecadados com os processos de privatizações federal e estaduais cerca de R$ 50 bilhões. De acordo com Benjamin (1998, p. 182), a dívida mobiliária federal era de R$ 59,5 bilhões em julho de 1994 e, em dezembro de 1997, a aludida dívida passou a ser de R$ 254,5 bilhões.
Para manter valorizada a taxa cambial, o Bacen vendeu bilhões e bilhões de dólares das reservas cambiais brasileiras para conservar o dólar barato, ao mesmo tempo em que aumentava o endividamento do país praticando juros de até 45% ao ano. Essa combinação de queda das reservas internacionais com incremento do endividamento foi a receita da crise cambial, ou seja, da falta de dólares para pagar os compromissos com os credores. Aí, para resolver esse problema, o Brasil, com a ajuda de Bill Clinton, então presidente dos Estados Unidos, obteve o empréstimo de emergência de cerca de US$ 40 bilhões do Fundo Monetário Internacional (FMI) e passou a dever ao fundo. Como decorrência da obtenção do empréstimo e como condição necessária para quitá-lo, o Brasil foi obrigado a iniciar a política de obtenção de superávit primário, para assegurar o pagamento do serviço da dívida pública (amortização mais juros). Sobre esse assunto, Abrucio (2004, p. 60) informa: “O ano de 1999 tornou-se, assim, ponto de inflexão importante não só na política cambial e monetária, mas também na área fiscal, com a adoção de uma forte restrição orçamentária e busca por superávits primários crescentes e sucessivos, acordados com o FMI”.
Para combater o desequilíbrio fiscal, o Brasil passou a adotar uma Lei de Controle das Finanças Públicas (prevista no artigo 163 da Constituição Federal) para evitar novas deteriorações da situação fiscal do país. Pode-se considerar que a política monetária restritiva executada no primeiro mandato de FHC contribuiu para a deterioração das finanças públicas da União. A mencionada lei, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), adotada numa conjuntura desfavorável ao equilíbrio das finanças públicas nacionais, acarretou a institucionalização de vários controles sobre as despesas públicas com pessoal ativo e inativo, concessão de subvenções ao setor privado, dívida pública mobiliária e contratual, concessão de garantias e assuntos correlatos.
No segundo mandato de FHC, a conjuntura da política fiscal é assim caracterizada por Loureiro (2001, p. 89):
“Além dos superávits primários alcançados desde 1999, não só pelo governo federal mas também pelos governos subnacionais, as realizações do governo na área fiscal envolvem a privatização ou liquidação da maioria de bancos estaduais, a renegociação das dívidas dos governos subnacionais, a aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e de regras mais rigorosas para o endividamento público no país”.
Antes da edição da LRF, o contexto das finanças públicas brasileiras se caracterizava pelo fato de a União sempre socorrer financeiramente estados e municípios endividados junto a seus bancos ou instituições financeiras (no caso dos estados), o que deixou de acontecer após a promulgação da LRF. Abrucio (2002, p. 157) nos informa que um dos aspectos relevantes da conjuntura pós-LRF é “a proibição da prática de socorro entre diferentes níveis de governos, reduzindo assim o chamado risco moral entre agentes públicos”.
Acerca dessa temática, Nassif (2002, p. 48) explica que:
Acerca dessa temática, Nassif (2002, p. 48) explica que:
“No período anterior a 1994, a principal fonte de financiamento dos estados foram os bancos estaduais, muitos deles recorrendo a emissões frias de certificados de depósito para captar recursos e emprestar para seus respectivos estados.
Havia um moto-contínuo nesse jogo. Os bancos se endividavam e emprestavam aos estados. Quando quebravam, eram assumidos provisoriamente pelo Banco Central, que os saneava e devolvia aos estados – para novas rodadas de endividamento”.
Havia um moto-contínuo nesse jogo. Os bancos se endividavam e emprestavam aos estados. Quando quebravam, eram assumidos provisoriamente pelo Banco Central, que os saneava e devolvia aos estados – para novas rodadas de endividamento”.
Atualmente, a dívida pública bruta, a qual não considera o que o setor público consolidado (União, estados, Distrito Federal, municípios e empresas estatais) tem a receber, ou seja, os seus créditos perante terceiros, está em cerca de 65% a 70% do PIB. No caso da dívida pública líquida, que leva em conta os créditos que o governo tem a receber de terceiros, está em aproximadamente 35% do PIB. O incremento significativo que houve no endividamento público bruto pode ser atribuído à política de operações de crédito executada pela União para com o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico Social (BNDES) entre 2008 e 2015, cujo montante hoje é superior a R$ 520 bilhões. O aumento da dívida é decorrência, em parte, do subsídio implícito existente devido à diferença entre a taxa de juros pela qual a União capta recursos no mercado, que é a taxa Sistema Especial de Liquidação e Custódia (Selic) estabelecida pelo Comitê de Política Monetária do Banco Central, hoje em 14,25% ao ano, e a taxa a qual o mutuário do empréstimo junto ao BNDES remunera essa instituição financeira federal, que é a Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP), atualmente em 7% ao ano (menos da metade da taxa Selic).
Referências Bibliográficas
ABRUCIO, F. e LOUREIRO, M. “As reformas fiscais no Brasil recente: gradualismo, negociação e accountability”. In: Balanço da Reforma do Estado no Brasil – A Nova Gestão Pública, Brasília, 2002.
ABRUCIO, F. e LOUREIRO, M. “Política e reformas fiscais no Brasil recente”, Revista de Economia Política, v. 24, n. 1, p. 93, São Paulo, janeiro-março de 2004.
ABRUCIO, F. e Asazu, c. “A Gênese da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF): a Construção de uma Agenda”, apresentado no ENANPAD 2003.
BENJAMIN, C. A Opção Brasileira. Rio de Janeiro: Editora Contraponto, 1998.
BEUREN, A. “Análise das finanças públicas e política fiscal brasileira nas duas últimas décadas”, monografia de graduação UFRS, Porto Alegre, 2012.
BIONDI, A. Brasil Privatizado. São Paulo: Editora Fundação Perseu Abramo, 2003.
Brasil, Constituição Federal de 1988.
Bresser Pereira, L. A Construção Política do Brasil. São Paulo: Editora 34, 2015.
Grasel, D. “Brasil: Plano Real e a estabilização econômica inacabada”, Revista da Unioeste, v. 9, n. 1, Toledo/PR, 2005.
GIAMBIAGI, F. e ALÉM, A. Finanças Públicas, 2ª ed. Rio de Janeiro: Editora Campus, 2000.
LOUREIRO M. “Instituições, política e ajuste fiscal: o Brasil em perspectiva comparada”. In: Revista Brasileira de Ciências Sociais, v. 47, n. 16, p. 75-96, 2001.
NASSIF, L. “Política macroeconômica e ajuste fiscal”, capítulo do livro A Era FHC – um Balanço, organizado por LAMOUNIER, B. e FIGUEIREDO, R. São Paulo: Cultura Editores Associados, 2002.
NOGUEIRA, P. Plano Real: Estabilização Monetária e Desequilíbrio Externo. São Paulo: Fundação Getulio Vargas (FGV), 1996.
REZENDE, R. “Uma análise das políticas macroeconômicas do governo FHC e do governo Lula”, monografia de graduação UFSC, Florianópolis, 2009.
Carlos Frederico Alverga é economista pela Universidade Federal do Rio de Janeiro e mestre em Ciência Política pela Universidade de Brasília. Contatos: fredrubino16@gmail.com / rubino68@ig.com.br
http://www.teoriaedebate.org.br/index.php?q=materias/economia/o-endividamento-publico-no-governo-fhc
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