A reforma do setor elétrico brasileiro: O Brasil na contramão do desenvolvimento sustentável
In energia elétrica on 28/06/2017 at 17:30
Por Clarice Ferraz
Há tempos tem-se discutido a necessidade de se realizar uma reforma da organização do Setor Elétrico Brasileiro (SEB). Por repetidas vezes, nesses últimos anos, houve risco elevado de ruptura de abastecimento e um aumento muito expressivo do nível de preços do sistema. A estruturação das atividades do SEB em torno de um planejamento centralizado e comandado pelo poder concedente, na figura do MME, tem sido incapaz de garantir a contento a expansão da oferta e a modicidade tarifária.
Além disso, também fracassou no objetivo de aumentar a participação das renováveis na matriz elétrica. Como mostra a figura abaixo, o País é dos poucos países onde a matriz elétrica tem se carbonizado, indo na contramão da evolução tecnológica e da preocupação pelas mudanças climáticas, associadas às emissões poluentes, em que se destacam as emissões provenientes da produção e do consumo de energia. Em um cenário de crescente urbanização e eletrificação, a evolução da composição da matriz de geração do setor elétrico deve receber atenção especial.
Fig. 1 Participação de renováveis na geração de eletricidade, 2004-2014:
As reformas e reestruturações dos setores elétricos ao redor do mundo têm sido realizadas com o objetivo duplo de promover a difusão de fontes renováveis de energia (respeitando os compromissos assumidos em Paris – COP 21 e combatendo a dependência por combustíveis fósseis) e de se adaptar às novas tecnologias que impactam o uso e o consumo de eletricidade. A descarbonização e modernização dos sistemas energéticos tem sido tratada como a transição energética e traz consigo diversos desafios.
As inovações tecnológicas vieram para ficar. Não se pode colocar limites à evolução tecnológica nem se saber exatamente o alcance das mudanças a partir de sua integração. Não se trata mais de extrapolar o passado, pois as inovações recentes possuem potencial disruptivo, capazes de desestruturar o sistema elétrico. Destaca-se aqui o surgimento dos prosumers, que eventualmente poderão prescindir das distribuidoras e da rede; as novas tecnologias de estocagem; a transformação da rede, que se torna inteligente (digitalizada), permitindo melhor gestão da demanda, mas que pede nova arquitetura, com redes mais descentralizadas (mini redes e maiores possibilidades de ilhamento); o avanço acelerado das fontes intermitentes no parque gerador, entre outros.
O relatório do WEF (2017) sobre o futuro da energia destaca 4 pontos básicos para a integração a contento das novas tecnologias no setor elétrico: (i) reforma do paradigma regulatório para melhor acomodar a difusão da geração distribuída; (ii) difusão de infraestrutura que permita o desenvolvimento de novos modelos de negócio e a construção do futuro sistema energético; (iii) a redefinição do papel do consumidor, empoderado, inserido em um sistema elétrico digital e interativo e (iv) incorporação de novos modelos de negócio para atividades inovadoras de distribuição e comercialização varejista, capazes de se adaptar à chamada 4ª Revolução Industrial – marcada pela integração dos avanços em diversas áreas do conhecimento, o avanço da biotecnologia, a automação de diversas atividades e a intensificação de processos.
A simples citação dessas inovações nos permite apreender a complexidade da transição energética. Os 4 pontos citados englobam aspectos tecnológicos, institucionais e organizacionais. Desse modo, a transição pede agenda de longo prazo, que, de forma estruturada, conduza o setor à harmonização de suas necessidades e superação de seus desafios. Somente novas formas de coordenação poderão garantir que a transição energética não seja acompanhada de perda de segurança de abastecimento.
A complexidade das questões envolvidas – inovações tecnológicas com potencial disruptivo, inovações organizacionais e de modelos de negócios, e institucionais – já discutidas em diversas postagens anteriores, traz consigo uma grande necessidade de coordenação. Essa, por sua vez, não se dá de forma espontânea. Assim, nos países em que a transição energética avança, quem a assegura e a lidera, é o Estado. Ele é figura essencial do processo, responsável por nortear a transição e zelar pela segurança de abastecimento em seu território. É o estado quem define e delimita o “terreno de jogo” aonde as transações irão se passar, além de formular políticas públicas destinadas à eliminação de barreiras à transição energética.
O atual momento de crise política que desarticula as instituições brasileiras tem causado graves impactos no SEB. O Brasil não evolui nessa discussão em um momento crucial para a saúde do sistema elétrico e, consequentemente, para o desenvolvimento econômico e social do País. Quando se trata de reforma atualmente, se está somente pensando em corrigir alguma fonte de desequilíbrio pontual e não repensar o setor de modo a se criar uma trajetória sustentável para a transição energética do País. Veículos de comunicação que tratam da agenda setorial revelam que o governo cogitou impor uma reforma por medida provisória.
Assim, em vez de avançarmos na direção da transição energética, enfrentando os desafios impostos pela integração das novas tecnologias e novas formas de organização que elas impõem, estamos possivelmente caminhando para uma nova crise energética, tal como vivenciada em 2000. É preciso ter cuidado. À época, o setor sofreu da má implantação da abertura do setor à concorrência. Foi promovida uma série de privatizações para melhorar a situação das contas públicas, antes de se adotar sua nova forma de organização institucional e organizacional. Ora, apesar de cada reforma ser um caso único – é preciso que ela seja feita sob medida, de acordo com as dotações de recurso naturais, tecnológicos e econômicos, além da organização política e das necessidades de carga – sabe-se que somente após a mudança e consolidação das novas regras do jogo é que se deve mudar a propriedade dos ativos, se isso for considerado benéfico ao setor.
O Brasil foi o único país a fazer caminho inverso e pagou caro por isso. A reforma mal implantada, com má definição e instabilidade do marco regulatório adotado, não criou ambiente favorável ao investimento e, mesmo tendo ativos sendo vendidos a preços reduzidos, o programa de privatizações teve resultados ruins. Os ativos mais problemáticos permaneceram nas mãos do governo. Seguiu-se ao fracasso da reforma um dos maiores racionamentos já vivenciados no setor elétrico. Os impactos da crise de abastecimento trouxeram importantes prejuízos econômicos e sociais. A imposição do racionamento infligiu redução do nível de atividade econômica afetando o negativamente o PIB e o quotidiano das pessoas, que já não podiam contar com o abastecimento garantido para satisfazer suas necessidades de consumo de eletricidade. Os consumidores finais foram os menos contemplados em todo o processo.
Infelizmente, o País repete seus erros. Se olharmos para os objetivos anunciados da reforma atual, vemos que não se está priorizando a adequação da organização do setor aos desafios enunciados ao longo do texto. Matéria do jornal O Estado de São Paulo, do dia 24 de junho, revela que “nova onda de “privatização” começa a ser colocada em curso no setor elétrico brasileiro, num movimento que pode atrair quase R$ 30 bilhões”. Novamente, não são os interesses do sistema elétrico a prioridade. “A venda dos ativos estatais virou a única alternativa para as empresas – ou Estados – sanearem suas contas”. De acordo com um advogado entrevistado, apesar do momento turbulento que o País atravessa há investidores interessados nos ativos, pois esses estão baratos (Pereira e Scaramuzzo, 2017).
A postergação da reforma de que necessita o setor tem sido substituída por uma série de ajustes, não coordenados entre si, que têm trazido novos desequilíbrios. Devido às barreiras regulatórias, a expansão das novas renováveis se dá, sobretudo, através do mesmo mecanismo utilizado para a construção empreendimentos de grande porte a serem despachados de forma centralizada. Assim, vimos o avanço dessas fontes através da realização de leilões específicos, em detrimento da descentralização que deveria ocorrer. Dentro do arcabouço atual do setor elétrico, as novas renováveis podem ser consideradas nichos, fruto de objetivos difusos de política industrial e política energética, mal coordenados entre si. Como se sabe, o nicho não pode ser muito grande por pena de desequilibrar o sistema, como o que tem ocorrido. Essa modalidade de inserção das renováveis onera todo o sistema, pois ainda impõe investimentos nas redes de distribuição e transmissão para que sua geração possa ser integrada.
O aumento de preços no mercado regulado foi agravado por uma série de outros fatores e trouxe diversas implicações negativas. Entretanto, em vez de realmente repensar o setor, sob pressão de consumidores elegíveis e outros agentes do SEB, como os comercializadores, o governo decidiu facilitar a migração do ambiente de comercialização entre os ambientes regulado e livre. Os pequenos consumidores cativos novamente não foram contemplados e tiveram que assumir novos custos e riscos. Devido à redução da demanda (crise econômica) houve grande migração de consumidores para o mercado livre, onde os preços se encontravam mais vantajosos. Com efeito, de acordo com estudo realizado pela Câmara de Comercialização de Energia Elétrica (CCEE), ao longo de 2016, o mercado de energia elétrica registrou uma migração recorde de consumidores do mercado cativo para o mercado livre. A análise do perfil de carga da maioria desses novos agentes do mercado livre revela pequenos consumidores, nomeados consumidores especiais, aos quais somente cabe a compra de energia incentivada – novas energias renováveis que gozam de importantes descontos nas tarifas de distribuição e transmissão, quando essa se aplica.
Somente em 2016, foram registradas 4.096 novas cargas de consumidores especiais, das quais 91% são de pequeno porte, consumindo até 1 MW médio. Esta tendência se manteve no primeiro mês de 2017, que recebeu 516 novas cargas, sendo 93% com o mesmo patamar de consumo baixo. O estudo revela que não há registro de sobra de lastro para 2017, sendo necessárias algumas iniciativas de comercialização. A figura abaixo expõe o desequilíbrio. Como se vê, os ajustes realizados ao modelo, em poucos meses, já se mostraram incapazes de lidar com as novas necessidades de carga e expansão da oferta de eletricidade proveniente de novas renováveis dentro do mercado livre.
Como se esperava, a falta de oferta de contratos de energia incentivada no mercado livre também levou a um aumento de seus preços nesse ambiente de contração. Assim, o atual modelo previne a geração descentralizada e se mostra ineficiente na gestão dos distintos ambientes de contratação de eletricidade. Os novos agentes do mercado livre são consumidores de pequena carga elegíveis para serem micro e minigeradores de eletricidade. Caso adotassem essa modalidade, além de se protegerem das oscilações de preços do mercado livre, teriam onerado menos o sistema e aumentado sua eficiência energética..
Figura 2: Falta de lastro de energia incentivada no mercado livre em 2017:
Fonte: CCEE, 2017
Como exemplo das ineficiências que o modelo obsoleto tem gerado, a evolução da participação da fonte solar fotovoltaica é emblemática. Iniciada graças à paridade tarifária, reforçada pela contínua queda de preços dos sistemas de geração fotovoltaica e pelo aumento das tarifas para os consumidores cativos, ela não conheceu o ritmo de expansão que se esperava. Apesar de suas vantagens, maximizadas nas modalidades de micro e minigeração, a nova tecnologia e os modelos de negócio que são adequados ao seu perfil não encontraram espaço para avançar dentro do atual paradigma do setor elétrico. Como resultado, foi na modalidade de geração centralizada que a fonte avançou, através dos leilões, encarecendo os custos do sistema e reduzindo sua eficiência energética do sistema. A dinâmica é ilustrada na figura a seguir.
Figura 3: Evolução da geração solar fotovoltaica no setor elétrico brasileiro:
A descentralização da geração, considerada chave na transição energética, é limitada, ao invés de ser promovida. Em maio, a Aneel reduziu as projeções de micro e minigeração em 2024. De acordo com os cálculos da Aneel, 886.000 consumidores receberão créditos de sistemas de geração distribuída até 2024. Até 2015, a projeção da agência era de que esse número atingiria 1,23 milhão de consumidores. Vale ressaltar que devido a problemas financeiros, as projeções de entrada de nova geração centralizada têm sido revistas para baixo. Para esse ano de 2017, estima-se que 1/3 dos empreendimentos esteja em atraso. Para o ano seguinte, a projeção é ainda pior, pois somente 1/3 dos empreendimentos começou a ser desenvolvido.
Assim, é fundamental que reforma do SEB seja realmente estruturante. É preciso contemplar a complexidade da transição energética e se dotar de mecanismos de coordenação adequados para sua realização. Diante da instabilidade político-institucional vigente e da falta de legitimidade do atual governo, as mudanças deverão ser amplamente discutidas e implantadas seguindo as melhores práticas em vigor.
Referências:
CCEE, GEMPI/GAIM, 2017, “Lastro de Energia Incentivada – Informações ao Mercado”,
disponível em : https://www.ccee.org.br/ccee/documentos/CCEE_388518
disponível em : https://www.ccee.org.br/ccee/documentos/CCEE_388518
Pereira, R., Scaramuzzo, M. , “Nova onda de privatização de ativos de empresas como Cesp, CEB, Cemig e CEEE mobiliza investidores nacionais e estrangeiros”, O Estado de S. Paulo, 24 Junho 2017, disponível em: http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,estatais-de-energia-podem-atrair-r-30-bi,70001860621
World Economic Forum, 2017, “The Future of Electricity, New Technologies Transforming the Grid Edge”, disponível em: http://www3.weforum.org/docs/WEF_Future_of_Electricity_2017.pdf
https://infopetro.wordpress.com/2017/06/28/a-reforma-do-setor-eletrico-brasileiro-o-brasil-na-contramao-do-desenvolvimento-sustentavel/#more-7325
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