Nome: FUNDAÇÃO NACIONAL DO INDIO (FUNAI)
Nome Completo: FUNDACAO NACIONAL DO INDIO (FUNAI)
Tipo: TEMATICO
Texto Completo: http://www.fgv.br/cpdoc/acervo/dicionarios/verbete-tematico/fundacao-nacional-do-indio-funai
FUNDAÇÃO NACIONAL DO ÍNDIO (Funai)
Uma das fundações públicas de direito privado criadas pelo regime militar no pós-1964, autarquia, entidade da administração pública direta, dotada de autonomia, caráter auxiliar e descentralizado, com patrimônio de recursos próprios, mas sujeita à fiscalização e tutela do Estado, com funções de articulação entre sociedade civil e sociedade política, neste caso jamais adequadamente exercidas.
Foi instituída pela Lei nº 5.371, de 5 de dezembro de 1967, para executar as tarefas de tutela do Estado,lato e stricto sensu, sobre os povos indígenas em território nacional brasileiro. Sua criação seguiu-se às denúncias de práticas corruptas e genocídio de índios pelo aparelho que a precedeu, o Serviço de Proteção aos Índios (SPI), apuradas por uma comissão parlamentar de inquérito e divulgadas sob a forma do chamado Relatório Jáder Figueiredo. Pela lei de criação da Funai, considerou-se extinto o SPI, através de sua fusão com a nova entidade.
Além do SPI, criado em 1910, sob a liderança do engenheiro militar, então tenente-coronel, Cândido Mariano da Silva Rondon, também foram extintos o Conselho Nacional de Proteção aos Índios (CNPI), criado sob os quadros da ditadura de Vargas, em 1939, e o Parque Indígena do Xingu, criado em 1961. Vinculada pela sua lei de criação ao Ministério do Interior (Minter), com a extinção deste, em 1990, sob o governo Collor, a Funai passou a integrar o Ministério da Justiça. De acordo com o antropólogo Antônio Carlos de Sousa Lima, “jamais logrou agir com a independência que o estatuto de autarquia implica, sendo, desde sua instituição, sobretudo área de interesse militar. Pode-se considerá-la parte dos dispositivos colonialistas do Estado brasileiro, voltados para o interior de um território que, definido juridicamente na qualidade de nacional, só vem sendo assenhoreado pela administração pública direta, ainda hoje, de modo paulatino e precário. Outrossim, em que pese as mudanças mais recentes, a instituição tem suas práticas marcadas, de maneira indelével, pelo assimilacionismo das populações indígenas”.
Origens
Apesar de um considerável avanço em matéria de pesquisas surgidas de inícios da década de 1980 para os fins da década de 1990, ainda se pode dizer que muito pouco tem sido escrito sobre as ações da administração pública sobre os povos indígenas no Brasil, bem como acerca das idéias norteadoras das políticas indigenistas implementadas no país. Por muito tempo, exceto por discussões realizadas ao longo de fins da década de 1940 e início da de 1950 por etnólogos do SPI — particularmente Darci Ribeiro, Eduardo Galvão, Roberto Cardoso de Oliveira e por indigenistas como José Maria da Gama Malcher —, o debate em torno do problema social dos índios no Brasil não pôde ser adequadamente tratado enquanto problema científico. Tem sido em grande medida o debate político circunstancial a dominar a cena do chamadoindigenismo, sob o calor de discussões conjunturais, em que assoma todo um trabalho morto simbólico, remontável ao imaginário construído pelo colonialismo português, como reelaborado pelas elites imperiais brasileiras. Nessas conjunturas, com freqüência, etnólogos com domínio de aspectos da vida de grupos indígenas específicos, mas sem nenhuma experiência de atuação político-administrativa ou conhecimento científico das estruturas de poder que se impõem a tais povos, fazem conferências, dão declarações de profundo cometimento ético, mas de eficácia real reduzida, mais servindo a projetar o valor e a justiça da “corporação antropológica”, do que a alterações concretas nas políticas de Estado. Exemplo disso foi a conjuntura, já inserida enquanto sacralizada na via crucis do indigenismo brasileiro, da proposta de “emancipação do indígena”, em 1977, de um decreto do ministro Maurício Rangel Reis, do Ministério do Interior (Comissão Pró-Índio de São Paulo, entre outros). Anunciava que declararia os indígenas emancipados da tutela estatal (logo da garantia de direitos às suas terras), atualizando uma possibilidade legal dada pelo Estatuto do Índio, Lei nº 6.001, de 19 de dezembro de 1973.
O quadro era de remobilização social e de esboço de uma relativa abertura política no Brasil, articulado aos movimentos internacionais pró-anistia e direitos humanos. As denúncias, feitas em reuniões científicas e por meio de matérias da grande imprensa, de um decreto de emancipação compulsória nos anos de 1977 e 1978, seriam seguidas do surgimento de inúmeras associações de apoio e comissões pró-índio, que em sua maioria desapareceriam ao longo da década de 1980. Poucas constituíram-se em núcleos de atuação profissional, questionadora da ação estatal frente aos povos indígenas, gerando competências específicas para além de denúncias quase ritualizadas.
Tal momento passaria a ser invocado como uma espécie de marco das mudanças posteriores, homólogo ao da criação do SPI, em 1910. Para uma certa rede social, que se reivindica filiada à “herança rondoniana”, ou para outras que compõem, pelo silêncio, com essa posição política, e de modo mais amplo, para um certo senso comum intelectual, o paradigma e “mito de origem” das práticas indigenistas brasileiras teria sido cunhado no quadro histórico reportado pelos textos de caráter apologético de Darci Ribeiro. Segundo estes, frente a uma suposta proposição de extermínio dos índios, a “sociedade civil”, em 1908-1910, organizara-se e forçara o Estado a instituir um aparelho de proteção aos índios, tal tendo sido levado a cabo por uma articulação de intelectuais, sobretudo os positivistas ortodoxos, “militantes”, e engenheiros militares da chamada Comissão Rondon.
Versão pejada pelo anacronismo e pela teleologia, inadequada em todos os termos às formas de ação política vigentes nas primeiras décadas do século XX — e aos processos de longo prazo de formação de Estado no Brasil — mal obscurece seu comprometimento básico com as representações primeiras constituídas dentro do próprio SPI ainda em 1910. Descartam-se, assim, múltiplos desenvolvimentos paralelos, que pesquisas mais recentes têm procurado recuperar, vendo-se um mesmo e único ímpeto “assimilacionista” a animar, desde diferentes momentos da colonização portuguesa até os dias de hoje, as ações oficiais para as populações nativas.
Os esforços interpretativos mais recentes (Lima, 1995; Machado, 1994; Santilli, 1994, entre outros) apresentam uma explicação bastante distinta: indigenismo, termo oriundo da literatura latino-americana, designa representações e práticas cunhadas no México, país de grande contigente populacional indígena, a partir de um certo estilo de antropologia social inspirada nas propostas de Franz Boas (Nolasco Armas, 1981; Bonfil, 1981; Lima, 1997). Remete-se a um estilo de ideologia nacionalista no qual as populações indígenas, representadas como parte de um passado glorioso, devem ser levadas ao progresso e à integração nacional. No caso brasileiro deve-se ressaltar o legado colonial que desembocaria nas práticas ainda no presente recobertas pelo termo “sertanismo”: formas de desbravar espaços geográficos incógnitos e de submeter as populações a eles autóctones. Termo utilizado pelos portugueses para designar as práticas de exploração das conquistas em contextos variados do mundo colonial lusitano, desde os séculos XVI em diante, seria, no Brasil, em parte subsumido a um imaginário nacional constituído a partir do estado de São Paulo no século XIX, e eufemizado no termo bandeirantismo. A historiografia que criaria o bandeirante, concedendo-lhe o papel de herói numa futura construção nacional, atribuiria aos escravizadores de índios e exploradores de riquezas do período colonial intenções geopolíticas anacrônicas, explicando-se assim, por suposto, o desenho territorial do país. No contexto da proteção oficial aos índios, sertanista passaria a designar, no século XX, o especialista nas técnicas de atração e pacificação de povos indígenas ainda não subsumidos ao aparelho de governo dos índios, sejam meramente os que querem se manter afastados e independentes de um convívio seqüenciado com o colonizador ou em guerra contra ele.
O SPI, surgido, primeiramente, como Serviço de Proteção aos Índios e Localização de Trabalhadores Nacionais (SPILTN), abarcava as tarefas de pacificação e proteção dos grupos indígenas, bem como as de estabelecimento de núcleos de colonização com base na mão-de-obra sertaneja (Decreto nº 8.072, de 20 de junho de 1910). Foi pelo Decreto-Lei nº 3.454, de 6 de janeiro de 1918, que as duas atribuições separaram-se e a instituição passou a SPI tão-somente. Tendo os silvícolas sido incluídos entre os “relativamente incapazes”, junto a maiores de 16/menores de 21 anos, mulheres casadas e pródigos, através do artigo 6º do Código Civil brasileiro, em vigor desde 1917, os integrantes do SPI formularam e encaminharam o texto da lei que, após dezesseis anos de tramitação no Congresso Nacional, seria aprovado como Lei nº 5.484, em 27 de junho de 1928. Esta lei deu ao SPI o direito de legalmente tutelar o status jurídico genérico de índio, sem no entanto defini-lo enquanto categoria sobre a qual incidia. Aliavam-se, assim, numa mesma forma social — a do poder tutelar — um projeto de gestão de segmentos populacionais definidos como dotados de uma participação civil necessariamente mediada pelo Estado e, por meio desta, de controle sobre o interior e os lindes do território nacional, intromissão à época na esfera de competência fundiária dos estados da União. A trajetória do SPI demonstraria o escopo das funções administrativa de Estado, através das quais o problema indígena circulou: de 1910 a 1930, o SPI fez parte do então Ministério da Agricultura, Indústria e Comércio; de 1930 a 1934, do Ministério do Trabalho; de 1934 a 1939, do Ministério da Guerra, como parte da Inspetoria de Fronteiras; em 1940, voltou ao Ministério da Agricultura e, mais tarde, passou para o do Interior.
Em 1939, seria instituído o Conselho Nacional de Proteção aos Índios (CNPI), pelo Decreto nº 1.794, de 22 de novembro de 1939, com o objetivo de atuar como órgão formulador e consultor da política indigenista brasileira. O CNPI deveria ser composto por sete membros designados por decreto presidencial. Supunha-se que o SPI teria, daí por diante, só atribuições executivas, o que não aconteceria. A partir do início da década de 1960, no período final de existência do SPI, o CNPI foi a instância em que se continuou a ter a presença de antropólogos e indigenistas compromissados com a idéia de proteção ao índio, após mudanças intensas nas políticas de Estado no pós-1954. No CNPI proceder-se-ia, então, a inúmeras discussões que se veriam refletidas num primeiro desenho da Fundação Nacional do Índio. Tais discussões, por sua vez, achavam-se referidas aos contornos institucionais oriundos do indigenismo latino-americano, bem como a movimentos mais amplos, como os encabeçados pela Organização das Nações Unidas (ONU) no pós-guerra, dos quais redundaria a Convenção nº 107, de 26 de junho de 1957, da Organização Internacional do Trabalho (OIT), “sobre a Proteção e Integração das Populações Indígenas e outras Populações Tribais e Semitribais de Países Independentes”, só ratificada no Brasil nove anos após, pelo Decreto nº 58.824, de 14 de julho de 1966 (DOU, 20/7/1966).
Seria desse legado administrativo e institucional que resultaria, em 1967, a criação da Funai. A instituição só se efetivaria realmente a partir de 1969, quando seu primeiro presidente pôde dar por relativamente encerrado o processo de extinção e devassa do SPI. Uma análise nessa direção deve considerar, ainda, a instituição da Funai como parte do esforço global de redefinição do aparato burocrático-administrativo do Estado, realizado por volta de 1967, quando se preparava mais um dos surtos de expansão espacial, em termos políticos e econômicos, de setores da administração pública e de seus aliados internos e externos ao país, dessa vez para a região da Amazônia Oriental.
Objetivos e estrutura organizacional
Segundo o artigo 1º da Lei nº 5.371, de 5 de dezembro de 1967, a Funai foi instituída com o objetivo de “I — estabelecer as diretrizes e garantir o cumprimento da política indigenista, baseada nos princípios a seguir enumerados: a) respeito à pessoa do índio e às instituições e comunidades tribais; b) garantia à posse permanente das terras que habitam e ao usufruto exclusivo dos recursos naturais e de todas as utilidades nelas existentes; c) preservação do equilíbrio biológico e cultural do índio, no seu contato com a sociedade nacional; d) resguardo à aculturação espontânea do índio, de forma a que sua evolução socioeconômica se processe a salvo de mudanças bruscas; II — gerir o patrimônio indígena, no sentido de sua conservação, ampliação e valorização; III — promover levantamentos, análises, estudos e pesquisas científicas sobre o índio e os grupos sociais indígenas; IV — promover a prestação da assistência médico-sanitária aos índios; V — promover a educação de base apropriada do índio, visando à sua progressiva integração na sociedade nacional; VI — despertar, pelos instrumentos de divulgação, o interesse coletivo para a causa indigenista; VII — exercitar o poder de polícia nas áreas reservadas e nas matérias atinentes à proteção do índio”, ficando encarregada, pelo parágrafo único do mesmo artigo, de exercer “os poderes de representação ou assistência jurídica inerentes ao regime tutelar do índio, na forma estabelecida na legislação civil comum ou em leis especiais”, isto é, a tutela do Estado. Seria, portanto, o exercício do monopólio do poder tutelar, nunca atingido de fato, e dos recursos (econômicos, sociais, administrativos e simbólicos) que este permite mobilizar, o principal objetivo da Funai. O poder de polícia da Funai, similar ao do Ibama e, em certa medida, ao do Sphan, não foi regulamentado até hoje, apesar de algumas tentativas de fazê-lo, sendo a fundação incapaz de aplicar multas às numerosas infrações aos direitos indígenas.
Tendo seu orçamento composto pelas dotações dos extintos SPI, CNPI e Parque Nacional do Xingu, poderia receber ainda subvenções orçamentárias e de diversos fundos especiais da União, dificilmente mapeáveis pela análise do orçamento. Poderia ainda receber rendas advindas de serviços prestados a terceiros, de arrendamentos, de doações, bem como o “dízimo da renda líquida anual do patrimônio indígena” (art. 2º, V), isto é, dos bens — notadamente a terra — em posse das comunidades indígenas, cuja manipulação lhes é legalmente facultada. De fato o regime autárquico deveria capacitá-la a uma autonomia administrativa considerável, inclusive na captação de recursos externos, o que nunca aconteceu, estando a fundação diretamente atrelada, sobretudo, aos repasses orçamentários do Tesouro Nacional. Por outro lado, a Funai jamais apresentou quaisquer registros que permitissem o controle e a contabilização da renda e do patrimônio indígena, os quais permaneceram sob a esfera de influência de seus integrantes regionais e locais, configurando-se num locus privilegiado para práticas corruptas.
Pelo art. 12 da mesma lei, a Funai deveria, ainda, elaborar e propor ao Poder Executivo anteprojeto de lei a ser encaminhado ao Congresso, sobre o estatuto legal do índio brasileiro. A Lei nº 6.001, de 19 de dezembro de 1973, que regulamenta o estatuto jurídico dos índios cumpriria tal exigência, não tendo sido proposta pela Funai.
A Lei nº 5.371 foi posteriormente emendada em seu artigo 4º pelo Decreto-Lei nº 423, de 21 de janeiro de 1969, e modificada na sua totalidade pelos decretos nº 68.377, de 19 de março de 1971 e nº 84.638, de 16 de abril de 1980. A Funai teve, também, diversos estatutos e regimentos internos, sendo os atualmente em vigência — em que pese a tentativas frustradas de mudança — os aprovados, respectivamente, pelo Decreto nº 564, da Presidência da República, de 8 de junho de 1992 (DOU, nº 109, de 9/6/1992, 1ª Seção, p. 7.237 e ss), e pela Portaria nº 542, do Ministério da Justiça, de 21 de dezembro de 1993 (DOU, nº 243, de 22/12/1993, 1ª Seção, p. 20.039 e ss).
Como dito, a Funai esteve institucionalmente vinculada ao Minter, tendo o ministro ingerência direta em seus assuntos, sobretudo no auge do período da ditadura militar. Seu presidente e seu diretor executivo/superintendente (de acordo com o regimento) são de escolha e nomeação do presidente da República. A entidade manteve, e mantém, íntima afinidade com os propósitos de aparelhos de governo responsáveis pela implementação de políticas de colonização do país, como o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) e os institutos estaduais de terras públicas, bem como, em função de interesses minerais em áreas indígenas, com o Departamento Nacional da Produção Mineral (DNPM). Desde 1990 estreitaria, ainda, relações com a esfera da administração pública relativa ao controle e preservação do meio ambiente (ao longo do tempo (Semam) — Secretaria do Meio Ambiente/Ministério do Meio Ambiente (MMA), dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal, IBDF/Ibama — Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal/Instituto do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis), para os quais alguns técnicos da Funai migrariam. Manteve também contatos com as superintendências regionais de desenvolvimento (Sudam, Sudeco, Sudene), com as quais firmou diversos convênios, bem como com grandes projetos de desenvolvimento rural integrado e exploração mineral (Polonoroeste, Projeto Carajás etc.). Tais relações constituíram-se e cresceram na medida em que a Funai, aos finais da década de 1970, começaria a investir, de maneira mais definida, na regularização de terras de posse indígena, importando do INCRA quadros e metolodogias pouco adequados às situações indígenas. Todavia, isto não significa que existam canais interinstitucionais definidos e com bom fluxo entre as partes: a Funai (e isso é uma parte bastante forte da sua ideologia corporativa) tende a se comportar como se detivesse o monopólio de fato da tutela e, portanto, uma força política compatível ao seu exercício.
Apesar das diversas propostas de mudanças estruturais e organizacionais partidas de discussões externas e internas, sobretudo desde os inícios da década de 1990, pode-se descrever a Funai, em seus 31 anos de existência, como disposta em três níveis espaciais ou escalas. O primeiro é o nível nacional, encarnado pela administração central, sediada em Brasília. Em termos regimentais (artigo 3º do regimento aprovado pela Portaria nº 542/93, supracitada) tal corresponde aos “órgãos colegiados” (Conselho Indigenista, Conselho Fiscal) à “Presidência” (com seus “órgãos de assistência direta”: Gabinete, Coordenação Geral de Assuntos Externos, Coordenação Geral de Defesa dos Direitos Indígenas, Coordenação Geral de Projetos Especiais, Coordenação Geral de Estudos e Pesquisas), aos “órgãos seccionais” (Procuradoria Geral, Auditoria, Diretoria de Administração), aos “órgãos específicos singulares” (Diretoria de Assistência, Diretoria de Assuntos Fundiários). O segundo nível seria o regional, em que os “órgãos regionais” seriam as “administrações executivas regionais” — em regimentos anteriores sucessivamente chamadas “delegacias regionais” (DRs) e “superintendências executivas regionais” (Suers), — responsáveis por coordenar a ação no terceiro nível, isto é, na escala local, os “postos indígenas”, a elas subordinados. Em 1995, para efeitos internos, a escala regional compunha-se de cinco regiões, subdivididas pela competência de 47 administrações executivas regionais, que coordenavam um total de 352 postos indígenas. No regimento de 1993, o Museu do Índio, localizado no Rio de Janeiro, recebe o estatuto de “órgão descentralizado”.
Em regimentos anteriores, certas tarefas do órgão, pensadas sob paradigmas diferenciados ao longo do tempo, teriam ênfases maiores ou menores em sua trajetória histórica, ganhando estas posições diferenciadas em termos de hierarquia e morfologia organizacional. Tal foi o caso das tarefas de desenvolvimento comunitário, que tiveram mais relevo institucional de meados da década de 1970 até os inícios dos anos 1980; ou da consciência maior quanto à necessidade de organizar a documentação da Funai, suscitada, em grande medida, por críticas incisivas feitas desde fora do aparelho em meados dos anos 1980. Com as alterações implantadas pelos decretos presidenciais de nºs 23, 24, 25 e 26, de 4/2/1991, as tarefas deassistência às populações indígenas no tocante a questões de saúde, educação, desenvolvimento rural e meio ambiente, exercidas pela Funai com enorme precariedade — salvo exceções pontuais — seriam dispersas entre diferentes aparelhos de governo, caminhando-se, a partir daí, para uma diretriz tosca de municipalização desses serviços de Estado.
Como implementadora de direito da tutela estatal sobre os indígenas, a Funai é responsável pela admissão (ou não) e fiscalização das demais agências que atuam junto aos povos indígenas do Brasil, quais sejam, as missões católicas e protestantes — das quais não tem sequer um levantamento nacional — bem como, em co-relação com o Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), pela supervisão de pesquisas, filmagens etc., em áreas indígenas, tarefa que na prática converte-se em expedição, ou entrave, de autorizações de entrada em área indígena. A Constituição de 1988, em que as bases do regime tutelar são redimensionadas, destacando-se a atribuição de capacidade civil plena, via relações dos índios com o Congresso Nacional e com o Ministério Público (Título III, Capítulo II, arts. 20, 22; Título IV, Capítulo I, art. 49; Capítulo III, art. 109; Capítulo IV, art. 129; Título VII, capítulo I, art. 76 §1º; Título VIII, Capítulo III, art. 210, §2º, art. 215, §1º, e sobretudo pelo Capítulo III, “Dos Índios”) introduziu mudanças significativas. O texto constitucional reconheceu o direito às sociedades indígenas de existirem como sociedades diferenciadas da brasileira, sem obrigá-las à assimilação às redes regionais com que convivem. Abriu caminho, ainda, para que as comunidades indígenas passassem a corroborar, ou não, as autorizações conferidas a pesquisadores para entrada em áreas indígenas.
As pretensões de conferir à Funai planejamentos sólidos e baseados numa orientação antropológica, propostas marcadas nas discussões que a antecederam ainda no CNPI, ou na admissão de antropólogos academicamente legitimados em 1974-1976, e em numerosas tentativas dos setores mais progressistas da instituição de estabelecer diálogos e diretrizes mais seguras, nunca se efetivaram como parte de suas rotinas administrativas. Longe de uma antropologia da ação, tem sido os diversos matizes do sertanismo, como conjunto ideológico, a nortear o cotidiano da Funai. Muito de sua organização regimental foi (ou é) inoperante, de acordo com as contingências de cada gestão, e a ação do aparelho marca-se com muita freqüência pelo que se tem denominado de “emergencialismo” (Oliveira & Almeida, 1989): atua-se amenizando-se o impacto de crises, sem planos seqüenciados de médio e longo prazos, como os diferentes problemas das populações indígenas demandariam. Um espelho disso é a rarefação progressiva dos atores que deveriam coordenar e implementar a ação direta, os chamados “técnicos em indigenismo”. Apesar de breves cursos de treinamento, ministrados quando da admissão por concurso destes quadros institucionais, desde 1970 até 1985, a formação deste tipo de técnico permanece difusa e imprecisa, regulando-se mais pela prática cotidiana e por impressões transmitidas por seus predecessores do que por um código de conduta e por planos de intervenção estruturados. Tal expressa a imprecisão das metas da fundação no tocante a numerosas atividades-fim que deveria desenvolver.
Enquanto organização, portanto, a Funai — de resto como boa parte da administração pública direta — está longe dos supostos de uma burocracia, no sentido weberiano do termo: inexistência de metas claras, de rotinas para alcançá-las, de sistemas de aferição de méritos e, baseados neles, de sistemas de cargos e salários correspondentes, são apenas algumas de suas características marcantes. O funcionamento real da instituição está condicionado às interações das múltiplas redes de relações que a perpassam nacionalmente, estendendo-se para muito além da esfera de seus limites. Estas redes e seus conjuntos organizam-se a partir de múltiplos eixos de estruturação (parentesco, relações afetivas e de amizade, pertencimento a partidos políticos e sociedades secretas, como a certas lojas da maçonaria etc.), abarcando ainda numerosos integrantes indígenas dispersos por facções de diferentes povos indígenas. Nas representações da mídia tais povos aparecem como homogeneamente aliados (ou inimigos) de funcionários da Funai, que atacam ou protegem. Invadem e ocupam a sede da fundação, em Brasília, segundo uma dinâmica pouco perceptível ao público: na maior parte das vezes são grupos de indígenas, não representativos de seus povos em sua totalidade, que agem em aliança com integrantes de redes internas ao aparelho, situados em pontos distintos de sua malha administrativa e articulados com outras instâncias administrativas do Executivo e com setores do Legislativo. Em tais situações esses grupos manipulam segmentos do imaginário de uma sociedade colonialista como a brasileira, encenando os perigos de um “ataque indígena”, calcando-se, sobretudo, nas imagens veiculadas sobre situações de desbravamento de espaços geográficos pouco conhecidos e em estereótipos consolidados, como o da antropofagia.
Desde 1993, e particularmente de 1995, a Funai vem recebendo recursos para demarcação de terras indígenas na região da Amazônia Legal, por meio do Programa de Proteção às Terras e Populações Indígenas da Amazônia Legal (Pptal) — subcomponente do mais amplo Programa Piloto para Proteção das Florestas Tropicais Brasileiras-Grupo dos Sete (PPG7) — cujos recursos implicam formas variadas de intervenção de organismos multilaterais, como o Banco Mundial, e da cooperação técnica estrangeira (sobretudo alemã, via o organismo estatal denominado Sociedade Alemã de Cooperação Técnica, a GTZ) em aparelhos de governo no Brasil. Até o momento os resultados dessa tentativa de transformação da Funai têm-se circunscrito à esfera fundiária, ainda assim com poucos resultados que estabeleçam diferenças relevantes em face de quadros anteriores.
Atuação
A política indigenista brasileira, gerida pela Funai desde sua estruturação, sofreu diversas alterações que podem ser mapeadas cronologicamente pelas gestões de sua presidência. De 1967 até abril de 1998 foram 23 presidências. Pouco é necessário para se perceber que presidir o aparelho tem sido tarefa espinhosa e comprometedora, a ponto da sucessão de seus presidentes ter sido apresentada como “a galeria da crise permanente”. De modo geral, pelos seus integrantes e suas vinculações pode-se perceber o caráter de interesse estratégico que o aparelho entreteve para o aparato de segurança nacional ao longo da maior parte de sua trajetória. Vale destacar que, nessas três décadas, a Funai foi sendo esvaziada, por diversas mudanças, inclusive as relacionadas à Constituição de 1988, de suas funções primitivas, demonstrando-se incapaz de assumir outras, de racionalizar-se e reorganizar-se, técnica e politicamente, passando do segundo para o terceiro escalão da República.
No presente, a Funai é um dos símbolos do corporativismo institucional auto-reprodutivo, na sua pior e mais perversa acepção, apesar da qualidade de alguns funcionários idealistas, que julgam poder reabilitá-la desde dentro. As facções internas, articuladas com facções de grupos indígenas e outros interesses externos, têm conseguido inviabilizar maiores transformações. Isto se aplica tanto aos seus funcionários de carreira que querem realizar algumas mudanças — por falta de força política para vencer as facções mais ligadas às práticas corruptas, com elas tendo que compor — quanto por iniciativas externas, incapazes de encontrar suporte no nível do Executivo e do Legislativo. No caso do Executivo, o desinteresse frente a transformações nessa área tem se aliado à intenção de passar, sobretudo para a opinião pública internacional, uma imagem de realizações positivas — mais para apagar conflitos do que para intervir no sentido de mudar — capaz de influir o tocante à entrada de capitais vindos da Europa e dos Estados Unidos. No caso do Legislativo, pejado de questões polêmicas e com a atuação marcada pelos mecanismos clientelísticos, envolvendo a destinação de cargos e verbas, tem sido a bancada ligada a setores articulados a mineradoras e madeireiras na região amazônica que tem se afigurado como obstáculo principal e aliada das redes ligadas a práticas corruptas que também perpassam a Funai.
A gestão do jornalista José de Queirós Campos (dez. 1967-jun. 1970), integrada à do ministro do Interior à época, general Albuquerque Lima, foi marcada pelas tarefas relativas à liquidação do SPI e remontagem do aparelho sob a forma de uma fundação. Manteve ainda em seus quadros elementos ligados ao SPI, como José Maria da Gama Malcher e Heloísa Alberto Torres, João Oscar Henriques e Álvaro Vilas Boas. Queirós Campos presidiu a fundação como executivo de um conselho diretor que, previsto na Lei nº 5.371, só funcionou nesse período. Durante o período, o Parque do Xingu, “vitrine” da política indigenista da Funai ao longo de boa parte de sua trajetória, foi ampliado e foram criados três outros parques: Aripuanã, em Mato Grosso, Tumukumaque, no Pará, e Araguaia, em Tocantins, só decretado em 1971. Queirós Campos promoveu o 1º Simpósio Funai-Missões Religiosas e refez o convênio anteriormente firmado pelo SPI com o Instituto Lingüístico de Verão (Summer Institute of Linguistics — SIL), entidade confessional voltada para a educação bilíngüe com fins religiosos. Fortaleceu também a idéia proveniente do SPI de uma “guarda rural indígena”.
As linhas da política indigenista vigentes durante a década de 1970 e início dos anos 1980 foram definidas na administração seguinte, do general da reserva Oscar Jerônimo Bandeira de Melo (jun. 1970-mar. 1974), ex-oficial do Serviço Nacional de Informações (SNI), ex-chefe da divisão de segurança da Funai, responsável pelo enquadramento da instituição e da política indigenista dentro dos supostos da ideologia da segurança nacional, associados aos ideais desenvolvimentistas no Plano de Integração Nacional (PIN), criado em 1970 e destinado sobretudo a nortear a atuação estatal na Amazônia Legal. No período, concebia-se estimular a pecuária bovina na região como forma privilegiada de ocupá-la economicamente. Em outubro do mesmo ano o presidente Médici anunciou o convênio Funai-Sudam para a pacificação de tribos ao longo da Transamazônica. As conseqüências dessas medidas para a sobrevivência física de diversos grupos indígenas ainda foram das mais graves e está por ser completamente avaliada. Dentro da Funai a área de desenvolvimento comunitário foi criada, na tentativa, mais uma vez, de fazer auto-sustentado o empreendimento indigenista: os custos da proteção oficial deveriam ser pagos pelo que se poderia gerar com base na exploração do patrimônio indígena. À mesma época anunciou-se, como paliativo frente à opinião pública internacional, o encaminhamento ao Congresso Nacional do projeto do Estatuto do Índio, promulgado em 19 de dezembro de 1973 (Lei nº 6.001), espécie de lei criada para não ser cumprida, mas que colocaria um conjunto de conceitos que serviriam de base a invenções jurídicas futuras. Em suas disposições o estatuto previa que as terras indígenas deveriam estar todas demarcadas num prazo de cinco anos a partir da promulgação, o que não aconteceria.
Deste período também datam as primeiras reações da sociedade civil à política indigenista instaurada com a Funai, dentre as quais pode-se incluir o manifesto de julho de 1971, assinado por 80 profissionais da área de ciências sociais, contra as diretrizes assumidas e a proposta do Estatuto do Índio, bem como a constituição do Conselho Indigenista Missionário (Cimi), em 1972. O Cimi foi precedido em três anos pelo que passaria a ser, durante muitos anos, sua extensão leiga, a Operação Anchieta (Opan, hoje Operação Amazônia Nativa), ambos pressupondo a existência anterior da Missão Anchieta, em Utiariti (MT). O Cimi dedicou-se a atuar em áreas indígenas consoante as propostas do Concílio Vaticano II e seus corolários latino-americanos (com desenvolvimentos missiológicos stricto sensu brasileiros), promovendo assembléias indígenas, dando campo a um tipo de associativismo pan-indígena que seria enfatizado, no plano retórico, como a via privilegiada para a autodeterminação indígena. É impossível compreender claramente a ação da Funai e as configurações que se esboçam na época, algumas desdobrando-se até o momento, sem considerar a marcante atuação da Igreja no período.
Em março de 1974, o general da reserva Ismarth Araújo de Oliveira, ex-superintendente da Funai, assumiu como presidente. Durante sua administração abriu-se espaço ao diálogo com missionários, antropólogos e indigenistas, em grande parte afastados da administração anterior. Foram organizados diversos projetos de ação comunitária visando ao desenvolvimento autodeterminado, planejados por antropólogos e financiados pelo órgão, diferentemente dos projetos até então realizados sob a égide do seu então Departamento Geral de Operações (DGO), que se preocupava, sobretudo, com a extração da renda indígena. Após sucessivas notícias que remontam a 1975, o ministro do interior, Maurício Rangel Reis, anunciou em fevereiro de 1978 que o presidente Geisel assinaria o decreto de emancipação dos indígenas, já mencionado acima. As ONGs surgidas a partir de sua contestação, tais como as comissões Pró-Índio (CPIs), as associações nacionais de Apoio ao Índio (ANAIs) e o Grupo de Apoio ao Índio (GAI), entre outras, passariam a ser interlocutores permanentes do Estado, cada dia mais fortes e questionadores da Funai, sendo impossível entender os anos seguintes sem sua presença. Muitas dessas entidades seriam criadas por intelectuais formados dentro dos modernos quadros da pós-graduação em antropologia social. As associações existentes em torno de 1978-1980 teriam perfis e tomariam rumos muito distintos. Muitas delas viriam a ser financiadas por recursos de igrejas internacionais e fundações voltadas para os direitos humanos no Terceiro Mundo.
Ao final, a proposta de emancipar os índios de acordo com dispositivo do Estatuto do Índio seria oficialmente arquivada, mas ativara-se uma preocupação mais qualificada “pela demarcação de terras indígenas”, bandeira de lutas dessas ONGs e tarefa até hoje não cumprida pelo Estado. Mas a idéia de separar os “verdadeiros índios”, a quem caberiam as medidas protecionistas, dos “falsos índios”, que delas deveriam estar isentos, identificados sobretudo com populações indígenas do Nordeste e do Leste do país, não desapareceu integralmente até o momento, demonstrando as pressuposições da ideologia da mistura racial dominante no Brasil. Durante essa gestão iniciaram-se, pela primeira vez de modo expressivo, programas de regularização das terras ocupadas por indígenas. O general Oliveira ficou no cargo até março de 1979.
A curta administração subseqüente (mar. 1979-nov. 1979), do engenheiro Ademar Ribeiro da Silva, ex-diretor geral do Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (DNER), iniciada em janeiro de 1979, buscou uma aproximação mais intensa com as entidades de apoio ao índio, antropólogos e missionários, pretendendo priorizar a demarcação das terras indígenas. De fato nesses nove meses abriram-se as portas de algumas áreas indígenas à exploração mineral.
Este breve interregno não diretamente militar foi sucedido pela gestão do coronel da reserva João Carlos Nobre da Veiga (nov. 1979-out. 1981), que retomou a tentativa de emancipação dos índios através da criação dos “critérios de indianidade”, por meio dos quais pretendiam poder determinar a autenticidade da condição de indígena em inúmeros casos. Deu-se, assim, prosseguimento às diretrizes desenvolvimentistas que marcaram a política indigenista desde a gestão Bandeira de Melo, bem como à subordinação da Funai aos órgãos de segurança. Neste sentido deve ser entendida a reestruturação da Funai (Decreto nº 84.638, de 16 de abril de 1980, que aprovou o novo estatuto da fundação) extinguindo o Departamento Geral de Planejamento Comunitário (DGPC), ocupado principalmente por antropólogos, demitindo-se grande parte destes juntamente com diversos indigenistas que manifestaram-se ao ministro do Interior em carta contra as diretrizes políticas da gestão de Veiga. Mais importante ainda seriam as medidas tomadas no sentido de regionalizar a atuação indigenista, motivo em parte da reestruturação dos estatutos da Funai, o que significou entregar a sorte dos povos indígenas aos interesses econômicos regionais. Nobre da Veiga procurou cortar os contatos e cercear a atuação de elementos dos campos intelectual e religioso junto aos grupos indígenas. Defendeu, ainda, que havia terras indígenas em excesso, posição da área de segurança nacional que seria retomada sempre que possível. Ao proibir o líder xavante Mário Juruna de depor no Tribunal Russel, na Holanda, facultou a este a oportunidade para uma das primeiras manifestações expressivas de índios contra um presidente da fundação.
Suas principais linhas de ação foram mantidas pelo seu sucessor, o coronel-aviador e ex-integrante do Conselho de Segurança Nacional Paulo Moreira Leal, assessor da gestão Nobre da Veiga, que assumiu o cargo em outubro de 1981, nele permanecendo até julho de 1983. Suas propostas de reestruturação administrativa e de admissão maciça de pessoal não se efetivaram. Estabeleceu convênios nas áreas de saúde, educação e exploração mineral. Tentou retomar a idéia de critérios de indianidade aplicando-a a povos específicos. Deve-se destacar, porém, que foi sob sua gestão que a regularização de terras indígenas escapou à alçada da Funai: o Decreto Interministerial nº 88.118, de 23 de fevereiro de 1983, criou um grupo interministerial em que se definiria a regularização das terras indígenas. Daí por diante, a Funai não mais conseguiu monopolizar todas as etapas deste processo administrativo. Tal alteração se deu consoante a idéia de instituir “grupos especiais de terras” (por exemplo, Grupo Executivo de Terras do Araguaia-Tocantins — GETAT; Grupo Executivo de Terras do Baixo Amazonas — Gebam) como dispositivos paramilitares de intervenção fundiária, e com a generalizada militarização dos problemas fundiários, sobretudo na Amazônia.
Otávio Ferreira Lima (jul. 1983-abr. 1984), economista, funcionário do Ministério do Interior, passou a usar a Polícia Federal e a Polícia Militar contra os índios que, cada vez mais, acossaram a presidência do órgão em Brasília. Foi demitido frente à sua incapacidade de negociar no conflito gerado pela ação dos Txucarramãe ao interditarem a BR-80 e fazerem reféns para reivindicar terras adicionais às que ocupavam. Em sua gestão o Decreto nº 88.985, de novembro de 1983, foi promulgado: autorizando a entrada de empresas mineradoras em áreas indígenas, associava-se ao supracitado 88.118/83 na escalada de corte do poder de controle da Funai sobre a definição e exploração de terras indígenas.
Seu sucessor, Jurandi Marcos da Fonseca (maio 1984-set. 1984), advogado, foi chefe de gabinete das gestões Bandeira de Melo e Ismarth de Oliveira. Deu início à nomeação para cargos de índios que se projetaram no cenário da política local ou regional, processo de aprofundamento de vínculos clientelísticos, agora associados a cargos da administração nacional, que só tenderia a crescer. Procurou divulgar que uma nova era da política indigenista iniciava-se com a participação intensa de índios. Saiu alegando recusar-se a assinar a portaria que regulamentaria o Decreto nº 88.985.
Nélson Marabuto Domingues (set. 1984-abr. 1985), policial, ex-chefe da Assessoria de Segurança e Informação da Funai e ex-superintendente da Polícia Federal em São Paulo, teve o papel de gerir o processo, mais geral na administração pública direta (sobretudo na área fundiária e de meio ambiente), de saída dos quadros mais diretamente comprometidos com a ditadura militar e preparação para um regime democrático. Isto significou readmitir diversos quadros, desde antropólogos a indigenistas. Contratou principalmente consultorias para as áreas de maior importância para a ação indigenista, como a da definição de terras indígenas, procurando racionalizar rotinas, preparar a realização de novos concursos e conferir uma mínima estabilidade operacional à Funai, que nos planos prévios à instalação da Nova República participou dos esforços para uma tentativa de reforma agrária. Deixou a presidência com a instalação do governo de José Sarney.
Os três presidentes seguintes foram: Aírton Carneiro de Almeida (18/4/1985), que durou apenas um dia no cargo por pressão de índios, Gérson da Silva Alves (abr. 1985-set. 1985) e Álvaro Vilas Boas (set. 1985-nov. 1985), irmão dos sertanistas Cláudio e Orlando Vilas Boas. Todos serviram para demonstrar a crise interna entre as diversas facções e seus aliados indígenas, disputando a hegemonia dentro do aparelho. A escolha de Apoena Meireles, sertanista, filho do antigo funcionário do SPI e sertanista de renome Francisco Meireles, contemplou alguns setores dentro da Funai. Produziu uma alteração de estatutos em 1986, criando as superintendências regionais, com maior autonomia que as delegacias. A idéia era descentralizar, inclusive, a gestão de recursos, de modo a diminuir a visibilidade da sede em Brasília, tirando-a das páginas de escândalo da imprensa. Apesar da grande distribuição de recursos para índios, sobretudo a certas facções Xavante, procurou retirar os que ficavam permanentemente em Brasília, como parte dos jogos de poder do faccionalismo interno: rompeu contratos mantidos pela Funai para hospedagem de índios e cortou verbas manipuladas para tais fins. Saiu da presidência denunciando a ingerência do ministro do Interior, Costa Couto, na indicação de nomes por ele não aprovados, para a superintendência de terras e seis superintendências regionais.
O presidente seguinte deve ser visto como um dos mais importantes dentro da trajetória da instituição, pois inauguraria uma série de gestões diretamente condicionadas ao Conselho de Segurança Nacional e, posteriormente, à Secretaria de Assessoramento da Defesa Nacional (Saden), deixando uma rede a ele articulada, até o presente, dentro da Funai: Romero Jucá (maio 1986-set. 1988), economista pernambucano, ex-diretor do Projeto Rondon, indicado pelo seu conterrâneo, ex-chefe da Casa Civil do governo Figueiredo, Marco Maciel, encarnou um certo estilo modernizante e racionalizador, ao gosto da área de segurança e inteligência militar. Contando com o uso da polícia contra os índios em Brasília e uma eficiente assessoria demarketing, conseguiu retirar a Funai das páginas de jornal, passando a divulgar uma imagem de eficácia. Encampou como da Funai o discurso, vindo do CSN, de que havia “muita terra para pouco índio”, usando, enquanto falacioso indicador dessa assertiva, a “relação hectare/índio”, servindo assim aos interesses antiindígenas de mineradoras e madeireiras na Amazônia. Tais argumentos foram de fundamental importância na tentativa de derrotar as posições da Coordenação Nacional dos Povos Indígenas na Assembléia Nacional Constituinte, que todavia obteve vitórias expressivas. Conquanto tenha divulgado que estava demitindo funcionários por excesso de pessoal, admitiu mais de quatrocentos novos integrantes em seu estado de origem, passando a Funai à cifra de 4.200 funcionários. Foi na sua gestão que o Exército iniciou a implantação do chamado Projeto Calha Norte, que bloqueou, condicionando-as às diretrizes do CSN através das forças militares, todas as ações indigenistas nas áreas da faixa ao norte dos rios Solimões e Amazonas, suscitando perseguições a lideranças indígenas, missionários, indigenistas, antropólogos e ONGs de apoio aos índios, acusadas de conspirar contra a soberania nacional e pela internacionalização da Amazônia. Promoveu inúmeros contratos ilícitos com madeireiras para exploração de áreas indígenas, tendo a Funai sofrido intervenção do Tribunal de Contas da União (TCU) por irregularidades financeiras. Posicionando-se contra a presença de garimpeiros em áreas indígenas, assinou um convênio Funai-DNPM para exploração de áreas indígenas por empresas mineradoras. Deixou a presidência do órgão nomeado para governador do estado de Roraima, onde passou a defender a invasão do território Ianomâmi por garimpeiros.
Os presidentes Íris Pedro de Oliveira (set. 1988-mar. 1989), advogado e ex-presidente do GETAT, o coronel Aírton Câmara (mar. 1990-ago. 1990) e o sargento da reserva da Aeronáutica, ex-assessor de Íris Pedro de Oliveira e amigo de Romero Jucá, Cantídio Guerreiro Guimarães (ago. 1990-jul. 1991), demitido sob a acusação de molestar índias no Parque do Xingu, seguiram a esteira de presidentes perfilados pelo CSN/Saden, inaugurado por Jucá. Obstaculizaram, sobretudo, o processo de regularização de terras indígenas, firmando contratos e convênios viabilizando a exploração de terras indígenas.
A proximidade da Eco-92, conferência de cúpula da ONU sobre meio-ambiente, realizada no Rio de Janeiro em 1992, e a necessidade de construir uma imagem positiva para a área de questões relativas ao meio ambiente, fez com que Fernando Collor de Melo escolhesse para presidente o sertanista Sidnei Ferreira Possuelo (jul. 1991-maio 1993). Iniciado no sertanismo por Cláudio e Orlando Vilas Boas, e por Francisco Meireles, integrante da Funai desde 1972, já havia liderado inúmeras frentes de atração e chefiava a Coordenadoria de Índios Isolados da Funai quando nomeado. Possuelo enfrentou, com suas próprias alianças, as redes de corrupção dentro da Funai, sofrendo fortes oposições internas por isto. Para tanto, dentre outras coisas, pôs fim à descentralização administrativa e à autonomia permitida pelo estatuto de superintendências — que passariam a administrações regionais, subordinadas à Diretoria Geral de Assistência, em Brasília — chamando à presidência as responsabilidades sobre os três níveis de ação da Funai. Promoveu, para tanto, uma reforma estatutária e regimental, a última a ser decretada. Tentou reaver as funções mais amplas da Funai, lutando contra os decretos nºs 23, 24, 25 e 26, de 1991, e criou o Conselho de Defesa dos Direitos Indígenas, para o qual convidou integrantes de ONGs, das universidades e associações científicas. Demarcou de modo contínuo as terras Ianomâni — um dos pontos de maior polêmica com os militares, inconformados por ser uma área de fronteiras, que conferiu visibilidade internacional positiva a Collor — e, a partir de entendimentos que acabariam por redundar no PPG-7 e no Pptal, assinaria os três primeiros convênios de parcerias com ONGs para demarcação de terras indígenas, enfrentando um doslobbies internos à Funai: o das empresas de topografia e demarcação de terras. Em sua gestão a Funai assumiu a coordenação do GT Interministerial que esboçou dois projetos de um estatuto das sociedades indígenas (em substituição à Lei nº 6.001/73), que se juntaram ao primeiro a ser encaminhado à Câmara dos Deputados pelo Núcleo de Direitos Indígenas (NDI), ONG com sede em Brasília com papel fundamental no estabelecimento de patamares básicos de ação jurídica partindo do novo texto constitucional. A essas propostas se juntou outra, enviada pelo Conselho Indigenista Missionário-CNBB. Possuelo foi demitido pelo ministro da Justiça Maurício Correia, por ter se oposto ao “clientelismo de cargos” do ministro do Gabinete Civil, Henrique Hargreaves, e por pressões de militares e mineradoras.
De maio a setembro de 1993, Cláudio dos Santos Romero, funcionário de carreira da Funai desde o início dos anos 1970, diretor geral de assistência da gestão anterior, ex-coordenador do Projeto Xavante e ex-diretor do Parque Nacional do Xingu, viveu um breve, contraditório e conturbado mandato. Sucedeu-o Dinarte Nobre de Madeiro (set. 1993-set. 1995), também funcionário da Funai desde os anos 1970. Na época de sua escolha era assessor da presidência da Funai para o Norte e Nordeste, tendo coordenado a retirada de garimpeiros da área Ianomâmi. Realizou gestão discreta e estável, durante a qual os funcionários promoveram um fórum de debates internos sobre o aparelho, que viria a demonstrar os graves problemas operacionais existentes. Na sua gestão, antes do fim do governo Itamar Franco ainda, a formulação do Estatuto das Sociedades Indígenas por Comissão Especial da Câmara, dotada de poder terminativo, seria concluída mas, em fins de 1994, por interesse do governo que entraria, o então deputado Artur da Távola (PSDB-RJ) apresentaria recurso para que o projeto de lei seguisse para a Câmara, onde até abril de 1998 continuaria parado. Madeiro manteve-se no cargo com a mudança para o governo Fernando Henrique Cardoso, mas sucessivos embates com o secretário executivo do Ministério da Justiça (MJ), Mílton Seligman, no tocante à demarcação de terras indígenas, e o desprestígio do ministro da Justiça, Nélson Jobim, levaram-no a pedir demissão mais de uma vez, sem que esta fosse aceita, mas também sem ser ouvido no tocante à política indigenista.
Márcio José Brando Santilli foi escolhido, em setembro de 1995, por Fernando Henrique Cardoso, após reunião com antropólogos representantes de sociedades científicas e de ONGs em torno da deliberação do ministro Jobim de editar decreto (nº 1.775, de janeiro de 1996) permitindo que terceiros contestassem as demarcações de terras indígenas através do princípio do contraditório, aplicado, neste caso, retroativamente. Filósofo de formação, ex-deputado pelo PMDB de São Paulo (1982-1986) e ex-integrante do grupo político do presidente Fernando Henrique Cardoso, tendo sido membro da Comissão do Índio na Câmara dos Deputados, e o principal articulador, atuando no Congresso Nacional entre 1987 e 1988, da Coordenação Nacional dos Povos Indígenas na Constituinte, fundador e secretário executivo do NDI (que mais tarde tornou-se Instituto Socioambiental — Isa), não contava com as preferências de Nélson Jobim. Além da oposição do Cimi, Santilli contaria com numerosos inimigos dentro da própria Funai, ao denunciar e desativar redes de práticas corruptas, a ligação destas com lojas maçônicas, ao cortar o fornecimento de diárias para que se mantivesse em Brasília um contingente indígena aliado a facções internas à Funai, com fins de pressão política interna. A gestão de Márcio Santilli realizou o mais acurado — se não único — mapeamento institucional, gerando dados que deveriam suportar uma ampla reforma no planejamento e na execução da política indigenista, com bases em projetos consistentes, além de discussões em diferentes instâncias da sociedade civil e do Estado, descaracterizando completamente a necessidade de um aparelho tutelar da natureza da presente forma como se estrutura a Funai. Obteve a ampliação de verbas para a instituição, constatando haver mais inexistência de planejamento e rotinas, desorganização e práticas corruptas do que falta de recursos; preparou uma reforma de estatutos e regimento, além de uma regulamentação do poder de polícia que não chegariam a ser encaminhadas. As pressões internas crescentes, agravadas pelo medo corporativo frente aos anúncios do Mare de reformas mais amplas do aparelho de Estado, o desvio pelo MJ de recursos obtidos por Santili para a Funai, além da falta de suporte governamental de fato para implementar as reformas internas necessárias, levaram-no a deixar o cargo em fevereiro de 1996.
Foi sucedido por Júlio Marcos Germany Gaiger (mar.1996-jul. 1997), advogado gaúcho, que dirigiu a Associação Nacional de Apoio ao Índio (ANAI), de Porto Alegre (RS), de 1977 a 1986. De lá saiu para ser assessor jurídico do Conselho Indigenista Missionário até 1991 e, daí por diante, assessor parlamentar concursado na Comissão de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias. Foi escolhido pelo ministro Nélson Jobim, com quem trabalhou na formulação do Decreto nº 1.775/96. Sua gestão procurou, aproximando-se de diversas facções internas da Funai, agir em consonância com o MJ. Deu-se curso à implantação do Pptal e às regularizações de terras indígenas, bem como às respostas às contestações facultadas pelo Decreto nº 1.775/96. Numerosas alterações foram feitas na morfologia organizacional da fundação, mas teriam que ser desfeitas, pois só poderiam ser realizadas por meio de alterações regimentais, logo por decreto ministerial. Gaiger ficaria no cargo pouco tempo além da saída de Jobim da pasta da Justiça.
Sulivan Silvestre (ago. 1997-), ex-procurador do estado de Goiás, foi a escolha do novo ministro da Agricultura, Íris Resende, para o cargo de presidente da Funai. Desde sua posse fez declarações no sentido de abrir espaço para a presença indígena e prestigiar as redes internas de poder. Mais um fórum de discussão interno entre funcionários foi realizado, sem maiores conseqüências práticas, e retornou-se à estrita aplicação do último regimento válido.
Antônio Carlos de Sousa Lima colaboração especial
A Funai na primeira década do novo século
Em seu discurso de posse, Sulivan Silvestre afirmou ser a demarcação de terras a prioridade de sua gestão e enfatizou a necessidade de uma aproximação entre a FUNAI, os índios e demais entidades de apoio. Procurou estruturar o Conselho Deliberativo e Participativo das Lideranças Indígenas, promovendo o diálogo entre a FUNAI, os representantes indígenas, as ONGs, o Conselho Indigenista Missionário (CIMI) e o Conselho de Articulação dos Povos e Organizações Indígenas do Brasil (CAPOIB), sempre em defesa da descentralização do órgão indigenista. Durante sua gestão, grandes extensões de terras indígenas foram regulamentadas. Faleceu em fevereiro de 1999, antes que completasse seu mandato, vítima de um acidente aéreo durante uma viagem de Brasília a Goiás, onde iria se reunir com os índios Fulni-ô e Pankararu para tratar de assuntos referentes à saúde, educação, meio ambiente e demarcações de terras.
Em 22 de fevereiro de 1999, José Márcio Panoff tomou posse na presidência da Funai e em seu discurso, prometeu investir na aprovação de um novo Estatuto do Índio, que refletisse uma política realista, voltada para proporcionar às sociedades indígenas o legítimo direito de explorar em bases racionais os recursos naturais existentes em suas terras. Sua atuação foi marcada pela defesa de parcerias entre o estado e os municípios para melhorar os atendimentos às sociedades indígenas. Entretanto, sua gestão também foi marcada por alguns conflitos, tais como o do dia 31 de março, no qual Lacerda foi retirado à força do prédio da Funai por 51 guerreiros Xavante, que se revoltaram devido ao afastamento do diretor da Administração Executiva Regional (ERA) de Nova Xavantina, no Mato Grosso. Além disso, Lacerda teve que enfrentar, a partir de maio de 1999, os inquéritos por ocasião da Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) da Funai, promovida por parlamentares que visavam investigar o relacionamento do órgão federal com ONGs, a maneira como antropólogos haviam sido admitidos na instituição, e como os recursos vinham sendo aplicados, em decorrência das denúncias públicas acerca de um caos orçamentário na Funai.
Em novembro do mesmo ano, por pressão dos índios, de várias instituições e ONGs indigenistas, Lacerda colocou seu cargo à disposição e foi substituído por Carlos Frederico Marés, cujo nome foi indicado para a presidência da República pelo então ministro da Justiça, José Carlos Dias, Antes de assumir o cargo, Marés apresentou ao ministro 13 propostas como condição para poder assumir a presidência da Funai, dentre elas, a homologação da reserva indígena Raposa/Seraa do Sol. Sua gestão foi curta, porém, e marcada por atos polêmicos. Logo no início de 2000, ano da comemoração dos 500 anos do “descobrimento do Brasil”, declarou publicamente que não haveria o que comemorar: “É uma festa da chegada das caravelas, festa dos brancos. A maior parte dos índios brasileiros tem contato com a civilização branca há bem menos de 500 anos”.
Marés deu início às negociações em torno da apresentação da nova proposta para o Estatuto do Índio. Em 17 de abril de 2000, apresentou às lideranças indígenas, que se reuniram em Monte Pascoal por ocasião da marcha de protesto contra as comemorações dos 500 anos, a proposta do governo para o novo Estatuto do Índio, intitulada “Estatuto do Índio e das Comunidades Indígenas”, antes mesmo que o texto tivesse sido submetido ao Legislativo.
Em 22 de abril, após presenciar uma ação da polícia contra a marcha dos índios que iam de Coroa Vermelha a Porto Seguro para protestar contra as comemorações dos 500 anos, Marés anunciou que pediria demissão da presidência da Funai, sob a justificativa de que não poderia fazer parte de um governo que fazia agressão física ao movimento indígena organizado.
Com a demissão de Marés, a presidência da Funai passou a ser ocupada interinamente pelo antropólogo Roque de Barros Laraia, que durante a gestão de Marés fora o responsável pela Diretoria de Assuntos Fundiários. Em entrevista, Laraia disse que os maiores problemas que enfrentou em sua curta gestão na presidência, foram o esvaziamento dos quadros profissionais, a escassez de recursos e a pressão constante de grupos indígenas, como os Xavante e os Fulniô. Após 29 dias, em maio de 2000 o ministro da Justiça José Gregori nomeou Glênio Alvarez para a presidência da Funai. Alvarez, que na ocasião já era funcionário da Funai há 14 anos, assumiu o cargo dizendo pretender implantar programas conjuntos com governos estaduais, e que seu principal desafio seria contornar a falta de verbas para desenvolver os programas previstos para aquele ano. Em junho de 2002, Glênio Alvarez foi exonerado do cargo, dois dias após o projeto de lei de mineração de terras indígenas ter sido retirado da pauta do Congresso. Glênio havia se manifestado contra a proposição, de autoria do então senador Romero Jucá (PSDB-RO), que na década de 1980 presidira a Funai por dois anos (1986-1988), e que foi apontado então como um dos pivôs da exoneração de Alvarez.
Com a saída de Glêncio Alvarez, foi nomeado para o cargo da presidência da Funai Otacílio Antunes Reis Filho, antigo funcionário do órgão que, na ocasião, ocupava o cargo de diretor de Artesanato. Reis Filho, que já havia sido diretor de Planejamento na gestão de Romero Jucá à frente da Funai, dirigiu a Fundação por um curto período de 46 dias, entre junho e julho de 2002.
Em julho de 2002, o ministro da Justiça, Paulo de Tarso Ramos Ribeiro, apresentou o nome do antropólogo Artur Nobre Mendes para ocupar a presidência da Funai e, em agosto, ele tomou posse do cargo. Funcionário de carreira da Funai desde 1983, Mendes sempre havia atuado na área fundiária. Foi chefe do Departamento de Identificação e Delimitação (Deid), coordenador de Projetos Especiais e coordenador técnico do Projeto Integrado de Proteção às Populações e Terras Indígenas da Amazônia Legal (PPTAL), que ligado ao Programa Piloto de Proteção às Florestas Tropicais do Brasil (PPG7), tinha por objetivo demarcar 160 terras indígenas. No momento em que foi nomeado presidente da casa, ocupava a diretoria do Departamento de Assuntos Fundiários (DAF), onde estava desde a gestão de Glênio da Costa Alvarez. Mendes permaneceu à frente da Funai até janeiro de 2003, quando pediu demissão do cargo.
Em fevereiro de 2003, Eduardo Aguiar de Almeida tomou posse da presidência da Funai. Jornalista e membro fundador da sociedade Brasileira de Indigenistas, Almeida já havia trabalhado na Funai como assessor da presidência, entre janeiro e agosto de 2000. Em sua gestão, Almeida concentrou parte de seus esforços na preparação da Conferência Nacional de Políticas Indigenistas, um dos itens mais relevantes na pauta do governo do presidente Luis Inácio Lula da Silva (2003-2007) para a questão indígena, já expresso no documento de campanha de Lula à presidência, intitulado “Compromisso com os Povos Indígenas”, e cujo objetivo era criar uma instância de articulação entre os setores governamentais responsáveis pelas demandas indígenas, os representantes dos índios e outros setores da sociedade civil. Entretanto, nem a conferência foi realizada, tão pouco foi implantada qualquer instância de articulação.
No âmbito das reivindicações territoriais, Almeida criou Grupos de Trabalho para identificar 17 novas terrasindígenas e reestudar os limites de outras dez. Outro destaque de sua gestão foi a determinação do critério de “auto-identificação” como instrumento fundamental para que se reconhecem como indígenas os grupos que reivindicassem esta condição. Assim, conseguiu adequar as ações do Estado brasileiro à convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT). Eduardo Aguiar de Almeida ficou apenas seis meses na presidência da Funai, tendo sido exonerado do cargo em 15 de agosto de 2003. Em mais de uma ocasião, o ministro da Justiça, Márcio Thomaz Bastos, declarou-se insatisfeito com o seu trabalho à frente da Funai por perceber uma “falta de sintonia” de Almeida com os interesses daquele Ministério. Em entrevista a órgãos da imprensa, Almeida atribuiu sua demissão a fortes pressões oriundas dos setores anti-indigenistas da política nacional, citando diretamente os nomes dos senadores Antônio Carlos Magalhães (PFL-BA) e Romero Jucá, e dos governadores Blairo Maggi, do Mato Grosso, Jarbas Vasconcelos, de Pernambuco, e Luiz Henrique da Silveira, de Santa Catarina.
Em setembro de 2003, a presidência foi assumida pelo antropólogo Mércio Pereira Gomes, que permaneceria no cargo até março de 2007. Durante sua gestão, realizou a homologação de 67 terras indígenas, somando uma totalidade de 11 milhões de hectares, nos quais estava incluída a região de Raposa Serra do Sol, reserva situada no estado de Roraima, cujo processo de demarcação teve início ainda na década de 1970 e que foi marcado por conflitos entre os índios da região que reivindicavam a ocupação histórica do território e um grupo de arrozeiros que ali se instalou no início dos anos 1990, ampliando sua área de produção, mesmo sabendo que as terras eram de propriedade da União. Ao final de sua administração na Funai estavam ainda em processo de demarcação mais de 50 novas terras, inclusive a Terra Indígena Trombetas-Mapuera, entre os estados do Amazonas, Pará e Roraima, que somava quatro milhões de hectares.
Em abril de 2007, Mércio Pereira Gomes passou a presidência da Funai para seu substituto, Márcio Meira, cuja atuação no âmbito da questão indigenista data desde sua participação na luta pelos direitos dos povos indígenas na Constituição Federal de 1988. Foi também responsável pelo Grupo de Trabalho da Funai queidentificou as terras indígenas do Médio Rio Negro. Na equipe de transição do governo Lula, em 2002, Márcio Meira fora um dos interlocutores das organizações indígenas. Na cerimônia de posse, Meira destacou que caberia ao órgão ser o articulador das políticas de atenção aos povos indígenas, até então espalhadas por diversos ministérios, e que sua gestão daria prioridade à participação direta do movimento indígena na formulação e atualização dessas políticas. Prometeu, ainda, que sua primeira medida seria instalar a Comissão Nacional de Política Indigenista (CNPI), cujos trabalhos estavam paralisados há mais de um ano.
Conforme o prometido, a CNPI foi instalada poucas semanas após sua posse na presidência da Funai, em 19 de abril de 2007. Na mesma ocasião, o presidente Lula assinou os decretos de homologação de três terras indígenas e os de ratificação da homologação de outras três, num total de 959,4 mil hectares em territórios do Pará, Amazonas, santa Catarina, Paraná e Acre. Assinou, ainda, as portarias declaratórias de mais sete terras indígenas no Mato Grosso do Sul, Santa Catarina, Paraná e Acre, num total de quase 309 mil hectares de terras.
Adrianna Setemy (atualização)
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