Nota Técnica
Número 189
Janeiro 2018
Empresas estatais e desenvolvimento:
considerações sobre a atual
política de desestatização
2
Introdução
O governo de Michel Temer, iniciado em abril de 2016, ancorado no programa político de
seu partido
1
, propõe um conjunto de reformas
–
fiscal, trabalhista, sindical e previdenciária
–
como
a principal agenda para alteração dos marcos estruturais da economia, sinalizando como prioridade
a
“solução
do desequilíbrio fiscal
”
do Estado brasileiro. Este programa retoma uma série de
conceitos hegemônicos na década de 1990, dentre os quais a desestatização e desregulamentação
das relações econômicas e sociais.
Em geral, utiliza-se como justificativa para a adoção de tais medidas duas ordens de
argumentação. A primeira assenta-se na ideia de que a iniciativa privada, orientada pela busca de
lucros, seria mais eficiente na realização de suas atividades e, portanto, daria maior contribuição ao
desenvolvimento do país por meio da prestação de serviços ou da produção de bens de melhor
qualidade e a preços mais baixos. A segunda ordem de argumentação baseia-se na ideia de que,
frente a problemas fiscais, o processo de desestatização permitiria, ao mesmo tempo, enfrentar os
crescentes desequilíbrios nas contas públicas e realizar novos e maiores investimentos em
infraestrutura.
A rigor, esse não é um debate novo e tampouco é novidade a adoção de programas de
desestatização. Em verdade, há muito de ideologia no debate acerca de suposta superioridade do
desempenho do setor privado sobre o público e dos recorrentes prejuízos causados ao erário por
empresas controladas pelo Estado.
Desde o fim da ditadura militar, passando pelos governos nos anos 1980 e, principalmente,
nos anos 1990, o debate sobre o papel do Estado esteve presente e programas de desestatização
foram implantados, em geral, com vistas a responder a crises de balanço de pagamentos e de ordem
fiscal. Entretanto, seus resultados são controversos. Na década de 1990, por exemplo, ao contrário
da expectativa do governo, as desestatizações mostraram-se incapazes de solver a crise fiscal
–
entre 1995 e 2003, a dívida líquida do setor público passou de 28% para 52% do Produto Interno
Bruto (PIB); tampouco aumentaram a eficiência e a qualidade dos serviços prestados
–
vide política
de privatização do setor elétrico que levou o país à
“Crise do Apagão” em 2001.
Em 2002, contudo, foi eleito um governo cujo programa econômico é distinto daquele
implementado desde o início dos anos 1990, sobretudo no que tange à relação entre setor público e
sociedade. A partir de então, dentre outras medidas adotadas no campo da regulação, houve
reorientação do papel das empresas estatais, o que ensejou o seu fortalecimento e mesmo a criação
de novas empresas. Estas passaram a liderar os principais projetos estruturantes do país, por vezes,
inclusive, por meio de parcerias com a iniciativa privada
2
.
1
PMDB: Uma ponte para o futuro.
2
Vale notar que as empresas estatais, com destaque para os Bancos Públicos, Petrobrás e Eletrobrás,
desempenharam papel central no processo de crescimento econômico vivenciado entre 2006 e 2010 e no
enfrentamento da crise internacional de 2008.
3
No período recente, em meio à crise econômica e suas repercussões sobre as contas públicas
do país, as empresas estatais voltaram ao centro do debate público, em um contexto permeado por
investigações da prática de corrupção envolvendo quadros de direção dessas e de grandes empresas
do setor privado. Diante do debate ideológico que se travou em torno das estatais, faz-se necessário
um exame cuidadoso sobre suas dimensões mais fundamentais.
Assim, esta Nota Técnica objetiva apresentar elementos críticos sobre a atual política de
desestatização, especificamente no que se refere à venda de empresas estatais
3
. Para tanto, serão
abordadas algumas questões relevantes, organizadas em três seções: 1) apresentação geral sobre o
Programa de Parcerias do Investimento - principal instrumento apresentado pelo atual governo para
redefinir os parâmetros da relação entre o Estado e o setor privado; 2) cotejamento entre os
principais argumentos de defesa da adoção de programa de desestatização e alguns indicadores
sobre as empresas estatais, apontando a incoerência entre a venda de ativos e o dito equilíbrio fiscal
perseguido pelo atual governo; 3) discussão sobre o papel das empresas estatais no Brasil e em
outros países, especialmente sobre sua função na promoção do desenvolvimento econômico e no
provimento de serviços essenciais à população.
O Programa de Parcerias do Investimento e a retomada do processo de
privatização no Brasil
A noção de desestatização pode ser compreendida de forma bastante ampla: (i) a venda de
empresas estatais, públicas ou de economia mista e de outros ativos de responsabilidade do Estado
(reservas minerais, por exemplo); (ii) a realização de leilões de concessão (e permissão) para a
exploração da produção de bens e serviços públicos pela iniciativa privada; e (iii) o estabelecimento
de parcerias entre o Estado e empresas privadas para a realização de determinada obra e/ou
execução de determinados serviços públicos. Pode-se, ainda, considerar a desestatização como a
redução do papel do Estado em suas atividades de provedor de serviços previdenciários, de saúde,
educação, dentre outros, bem como em suas atividades de regulador das relações sociais.
O Programa de Parcerias do Investimento (PPI)
4
, lançado em 13/09/2016, é o principal
instrumento institucional da política de privatizações e concessões do governo Temer. Centrado nos
setores de infraestrutura, óleo e gás natural, transportes (aeroportos, portos, rodovias e ferrovias),
saneamento, setor elétrico e mineração, o PPI tem como pilares o Programa de Parcerias Público
Privadas (PPP) e o Programa Nacional de Desestatização (PND)
5
e tem sido regulamentado por
meio de decretos.
Em termos gerais, o PPI se apresenta como instrumento para agilizar as privatizações,
almejando proporcionar segurança jurídica, previsibilidade para o investidor e regras claras para a
3
É aqui utilizado o conceito de empresa estatal adotado pela Secretaria de Coordenação e Governança das
Empresas Estatais -
SEST, a saber: “aplica
-se a todas as empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detém a maioria do capital social com direito a voto, ou seja, as empresas públicas,
sociedades de economia mista, suas subsidiárias e controladas”.
4
Lei nº 13.334/2016.
5
Para o PPP, ver Lei nº 11.079/2004; Para PND, ver Lei nº 9.491/1997.
4
execução dos projetos elencados. A fórmula, por sua vez, vem acompanhada de rebaixamentos
legais em direitos laborais e normas ambientais, sendo os órgãos e entidades envolvidos convocados
a atuar para que os processos e atos necessários à estruturação, liberação e execução do projeto
ocorram de forma eficiente e econômica. Entende-se por liberação a obtenção de licenças,
autorizações, registros, permissões, direitos de uso ou exploração, regimes especiais, e títulos
equivalentes, de natureza regulatória, ambiental, indígena
–
e quaisquer outras necessárias à
implantação e à operação do empreendimento
6
.
É nessa perspectiva que a União anunciou recentemente a intenção de privatizar a
Eletrobrás, a Casa da Moeda, bancos e outras empresas sob seu controle, além do leilão de ativos
pertencentes ou sob concessão da Petrobrás. Adicionalmente, por intermédio do Ministério da
Fazenda, a União aprovou o Plano de Recuperação Fiscal para os estados
7
, que prevê a privatização
de empresas estaduais como contrapartida para o recebimento de ajuda financeira do governo
federal, caso da Companhia Estadual de Água e Esgoto no estado do Rio de Janeiro (Cedae).
No total, foram 146 projetos anunciados pelo PPI, em três rodadas: (i) setembro de 2016, 34
projetos; (ii) março de 2017, 55 projetos; (iii) agosto de 2017, 57 projetos. Coube ao BNDES
participar do planejamento, estruturação do projeto, leilão e contratação de cada um dos
empreendimentos selecionados. No caso de empresas públicas pertencentes a estados e municípios,
essa participação é formalizada por meio de acordos de cooperação técnica entre o Banco e o ente
público.
De acordo com o último balanço do PPI
8
, dos 145 empreendimentos qualificados, 70 foram
leiloados, o equivalente a 48% de execução do cronograma estimado pelo Programa de Concessões
do governo federal. Os investimentos a serem angariados nos próximos anos a partir das concessões
são de, aproximadamente, R$ 142 bilhões, e com as outorgas, R$ 28 bilhões.
6
Lei nº 13.334/2016, Art. 17. Os órgãos, entidades e autoridades estatais, inclusive as autônomas e
independentes, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, com competências de cujo
exercício dependa a viabilização de empreendimento do PPI, têm o dever de atuar, em conjunto e com
eficiência, para que sejam concluídos, de forma uniforme, econômica e em prazo compatível com o caráter
prioritário nacional do empreendimento, todos os processos e atos administrativos necessários à sua
estruturação, liberação e execução.
§ 1º Entende-se por liberação a obtenção de quaisquer licenças, autorizações, registros, permissões,
direitos de uso ou exploração, regimes especiais, e títulos equivalentes, de natureza regulatória, ambiental,
indígena, urbanística, de trânsito, patrimonial pública, hídrica, de proteção do patrimônio cultural, aduaneira,
minerária, tributária, e quaisquer outras, necessárias à implantação e à operação do empreendimento.
§ 2º Os órgãos, entidades e autoridades da administração pública da União com competências setoriais
relacionadas aos empreendimentos do PPI convocarão todos os órgãos, entidades e autoridades da União,
dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, que tenham competência liberatória, para participar da
estruturação e execução do projeto e consecução dos objetivos do PPI, inclusive para a definição conjunta
do conteúdo dos termos de referência para o licenciamento ambiental.
7
Ver Lei Complementar nº 159/2017.
8
PPI: Balanço de 2017. Divulgado em 20 dez. 2017.
5
As empresas estatais em grandes números
A utilização de empresas e agências públicas para prover bens e serviços à população não é
particularidade do Brasil. Ao contrário, é prática generalizada e, em muitos casos, em escala maior
que a observada em nosso país. Esta seção apresenta dados relativos à participação das estatais na
sociedade brasileira e de outros países.
Segundo estudo da Comissão Europeia
9
, dentre as 2.000 maiores empresas com ações
listadas em bolsas de valores na União Europeia em 2013, aproximadamente 200 estavam sob o
controle estatal e outras 200 tinham participações minoritárias do Estado. Ainda de acordo com o
estudo, nos países membros da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico
–
OCDE, as maiores estatais em 2011 detinham cerca de US$ 2 trilhões em ativos e geravam mais de
seis milhões de empregos, excluídas as empresas com participações dos Estados como acionistas
minoritários.
Como é possível observar no Gráfico 1, mesmo em países caracterizados por governos de
orientação neoliberal, como a Inglaterra, as empresas estatais cumprem expressivo papel na
economia e têm valor de mercado correspondente a 5% do PIB e quase 2% do total de trabalhadores
daquele país. Na França, esses percentuais chegam a 10%. Em economias menores, como a da
Suécia, representam aproximadamente 21% do PIB e 4% dos empregos; e, na Finlândia, equivalem
a 45% do PIB e a 9% dos empregos gerados
10
.
A China é outro exemplo de gigantes estatais com forte participação na economia e na
estratégia de desenvolvimento nacional. Durante o principal período de crescimento chinês, que
ocorreu a partir da década de 1990, as empresas estatais desempenharam papel essencial, tanto do
ponto de vista organizativo da sociedade quanto na atração e indução de investimentos. Em 1992, as
empresas estatais e as empresas de propriedade coletiva, combinadas, foram responsáveis por 86%
da produção total da indústria chinesa. Na primeira década dos anos 2000, esse patamar permaneceu
elevado, correspondendo a 64%. Também era expressiva a participação conjunta de unidades
estatais e de propriedade coletiva sobre o total de empregos urbanos, equivalente a 41%, em 2000
11
.
9
Nesse estudo as empresas estatais são definidas como “todas aquelas empresas não financeiras onde o
Estado exerce controle, independentemente do tamanho da propriedade” (COMISSÃO EUROPEIA, 2016, p.
6).
10
Comissão Europeia, 2016.
11
DIC, Lo, 2012, p. 112 e 117.
6
GRÁFICO 1
Valor de mercado e número de trabalhadores em empresas estatais
países selecionados
–
2013 (em %)
Fonte: Comissão Europeia (2016)
Elaboração: DIEESE
Estudos da OCDE e da Comissão Europeia indicam que a participação do estado é maior em
setores considerados estratégicos
–
como infraestrutura e energia
–
, mesmo em países com menor
grau de participação estatal na atividade econômica. A OCDE estimou que as estatais dos setores de
energia e de transporte representavam cerca de 40% do valor dos ativos e 43% do total de empregos
de todas as empresas estatais analisadas em 34 países selecionados
12
.
Tomando-se como exemplo o segmento de geração hidrelétrica, observa-se a prevalência
inquestionável do setor público nos países com maior capacidade instalada. Na China, que responde
por 27,0% de toda a capacidade instalada mundial, predominam as empresas estatais hidroelétricas.
O mesmo ocorre com o segundo país em capacidade instalada, os Estados Unidos, em que 73,0%
pertencem a órgãos ou empresas públicas. No Canadá e Noruega, onde predomina a fonte
hidroelétrica, a participação do setor público chega a alcançar 90,0%; e, na Índia, atinge 93%.
Ainda na Rússia (62%), Turquia (55%) e França (82%), a maior parte das usinas está sob o controle
público.
No Brasil, mesmo que se considerem as participações minoritárias em empreendimentos
controlados pelo capital privado, as empresas estatais respondem por 54,0% da capacidade
hidrelétrica instalada.
O mesmo ocorre na operação de bancos de desenvolvimento, no controle das reservas de
petróleo e na oferta de serviços postais. Nesse último setor, por exemplo, a base do serviço postal é
12
OCDE
,
2014. Compõem a amostra analisada os 31 países membros da OCDE e três que estão
pleiteando o acesso, a saber: Alemanha, Austrália, Áustria, Bélgica, Canadá, Chile, Colômbia, Coréia do
Sul, Dinamarca, Eslovênia, Espanha, Estados Unidos, Estônia, Finlândia, França, Grécia, Hungria, Irlanda,
Israel, Itália, Japão, Letônia, Lituânia, México, Noruega, Nova Zelândia, Países Baixos, Polônia, Portugal,
Reino Unido, República Tcheca, Suécia, Suíça e Turquia.
7
realizada por meio de empresas / agências públicas em vários países com destaque no cenário
mundial, tais como Itália, França, Espanha, EUA, Japão, Índia, Turquia, Rússia e Noruega.
No Brasil, por sua vez, existem atualmente 154 empresas estatais federais
13
–
entre as
dependentes de recursos do Tesouro e aquelas que operam com recursos próprios
–
que atuam em
diversos setores de atividade
14
: pesquisa, inovação e desenvolvimento; indústria de transformação;
transporte; energia; abastecimento; financeiro; e comunicação. Além dessas, há ainda as estaduais e
municipais.
Em 2016, apenas as estatais federais somavam cerca de R$ 500 bilhões em patrimônio, o
que representa 8% do PIB nacional. Essas empresas realizam investimentos expressivos, que, em
2016, somaram R$ 56,5 bilhões, sendo 97% desse montante aportados por três grupos de empresas:
Petrobrás, responsável por 85%; Eletrobrás, por 7%; e setor financeiro (bancário), por 4%. Quando
comparados à somatória dos investimentos realizados no país em 2016 (a chamada Formação Bruta
de Capital Fixo), os investimentos das estatais federais foram responsáveis diretos por 6% do total.
Em 2012 e 2013, esta relação chegou a 10% da FBCF, conforme o Gráfico 2.
Além da importante participação no total de investimentos, as estatais federais brasileiras
empregavam 530.922 trabalhadores próprios, o que representa 1,2% do total de empregos formais
do país em 2016. Vale lembrar que, conforme mostrou o Gráfico 1, na Inglaterra e na França esse
percentual atingiu, respectivamente, 1,8% e 10% em 2013.
Gráfico 2
Investimentos realizados por Empresas Estatais Federais e o
investimento total no Brasil
(em R$ bilhões)
Obs.: em valores correntes
Fontes: SEST
–
Ministério do Planejamento; Contas Nacionais
–
IBGE
Elaboração: DIEESE
13
Boletim das Estatais Federais 2017. Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, Secretaria
de Governança das Empresas Estatais.
14
Além dessas, as empresas estatais detêm participações em outros empreendimentos de natureza
privada. Só a Eletrobrás tem participação minoritária em mais de cem empreendimentos, tais como as
Sociedades de Propósito Específico
–
SPEs.
8
Também chama a atenção o volume de dividendos distribuídos pelas estatais federais, que,
somente em 2015, alcançou R$ 22,1 bilhões. Esse valor, na comparação com o montante dos
dividendos pagos no país, representou 35% do total distribuído naquele ano. Em 2012, esse
percentual foi de 45%. O valor de dividendos distribuídos pelas estatais exclusivamente para a
União também é bastante expressivo, correspondendo a R$ 285 bilhões, no período compreendido
entre 2002 e 2016, com média de R$ 19 bilhões por ano, conforme exposto na Tabela 1.
TABELA 1
Dividendos das Empresas Estatais Federais
pagos à União
–
2002-2016 (em milhões de R$)
Acumulado
Média/ano
Banco do Brasil
42.245
2.816
BNB
2.514
168
BNDES
106.903
7.127
Caixa
51.332
3.422
Correios
7.246
483
Eletrobrás
14.003
934
IRB
2.382
159
Petrobras
47.810
3.187
Demais
11.233
749
Total
285.668
19.045
Obs.: valores em preços de dez/2016 (IPCA-IBGE)
Fonte: Tesouro Nacional
Elaboração: DIEESE
Assim, não é de se estranhar o grande interesse na aquisição destes ativos por parte do setor
privado
–
seja nacional ou estrangeiro
–
e mesmo do setor público de outros países, como é o caso
das estatais chinesas. Se as estatais federais distribuem dividendos dessa magnitude, isso significa
que são empresas bastante lucrativas, ao contrário dos argumentos que vêm sendo usados para
justificar sua privatização, conforme será visto mais detalhadamente adiante nesta Nota Técnica.
A importância de empresas estatais para o desenvolvimento econômico
e social
Esta seção trata da importância das empresas estatais para promover investimentos vultosos
de longo prazo; prover serviços essenciais à vida; assegurar um nível de concorrência adequado
(oferta e preço) em mercados concentrados; realizar investimentos em ciência, tecnologia e
inovação; atuar como instrumento de políticas anticíclicas; assegurar o controle de bens escassos e
que são insumos essenciais para o conjunto da estrutura produtiva; atuar em nome do interesse e da
soberania nacional; e tomar decisões empresariais orientadas pelo interesse coletivo.
No Brasil, assim como na maioria dos países, um conjunto relevante de bens e serviços foi e
é produzido por agências públicas ou empresas sob o controle estatal. Esse foi o caso da Companhia
Siderúrgica Nacional, construída no governo Getúlio Vargas, iniciativa fundamental para o
processo de industrialização do país. Seria impensável, à época, um investimento de tal envergadura
sem o protagonismo estatal. Processo similar ocorreu recentemente com o pré-sal, hoje considerada
9
a terceira maior reserva de petróleo e gás do mundo, mas cujos custos de exploração foram
considerados inviáveis pelo setor privado alguns anos atrás. Considerando-se os elevados riscos
envolvidos, sua descoberta só foi possível por meio da decisão de uma empresa pública, a
Petrobrás, de persistir em pesquisas e na confirmação desta descoberta.
Muitos setores de atividade econômica, devido a suas características intrínsecas, necessitam
de investimentos vultosos e de longo prazo de maturação,
que pode se estender por décadas, tais
como as estradas e as ferrovias. Em muitos casos, embora possam não ser de interesse para a
exploração privada, são fundamentais ao desenvolvimento econômico e social de um país e, por
esta razão, a sociedade decide arcar com os custos de sua realização.
Há, por sua vez, algumas atividades que proveem
serviços essenciais à vida -
como
captação, tratamento e distribuição de água e geração, transmissão e distribuição de energia elétrica
- e que, sob pena de colocarem em risco a economia do país e a própria sobrevivência da população,
não podem ser tratados como uma mercadoria qualquer. Na maioria dos países, procura-se
assegurar, como questão estratégica e de segurança nacional, o provimento de tais serviços na
quantidade e qualidade necessárias e a preços acessíveis tanto para consumo da população, quanto
dos diversos setores de atividade econômica. Ademais, os problemas no atendimento à população
associados à ineficiência da gestão privada desses serviços têm sido a principal justificativa para sua
reestatização generalizada nos países em que foram privatizados. Destaca-se o setor de água e
esgoto, que registra mais de 240 casos de reestatização em países como os Estados Unidos (58
casos), França (94 casos), Alemanha (9 casos), entre outros
15
.
No Brasil, o próprio texto da Constituição Federal de 1988 define o provimento de uma série
de bens e serviços como propriedade/competência da União e, em alguns casos, de estados e
municípios. Dentre eles, podem ser mencionados as jazidas e demais recursos minerais; potenciais
de energia elétrica; tratamento e distribuição de água e coleta de esgoto; gestão dos recursos
hídricos; infraestrutura aeroportuária; serviços e instalações nucleares; serviços de transporte; e
serviços postais.
Para assegurar a oferta e preços adequados, é preciso considerar que alguns setores
têm
estrutura de mercado muito concentrada:
quando não são monopólios naturais
16
, são segmentos
de poucos participantes com expressivo poder de mercado (oligopólios), principalmente devido às
barreiras à entrada de novos competidores. Essa é uma razão adicional para que o Estado tenha
participação significativa nesses mercados, por meio de empresas que possam assegurar um nível de
concorrência adequado (oferta e preço), possibilitando a implantação de diretrizes governamentais
relacionadas a metas ambientais, escolhas tecnológicas, desenvolvimento regional, patamares
mínimos de investimento, expansão da oferta e preços módicos.
15
LOBINA, E.
et all
, 2015.
16
Monopólio natural é um conceito da teoria econômica ortodoxa e caracteriza-se, resumidamente, por: (1)
elevados custos fixos em capital altamente específico para a produção de um determinado bem, e (2)
considerável grau de incerteza relacionada ao geralmente longo período de maturação do projeto. Serviços
públicos de infraestrutura, tal qual o saneamento básico, são exemplo clássico desse tipo de monopólio.
10
Empresas e centros de pesquisa estatais desempenham importante papel nas economias
modernas a partir dos investimentos que realizam em projetos de
ciência, tecnologia e inovação
,
pouco atrativos à iniciativa privada, uma vez que requerem longo prazo de maturação e se
caracterizam pela elevada incerteza. Os recursos destinados à pesquisa e desenvolvimento por
empresas estatais, como os investidos pela Petrobrás e pela Embrapa no Brasil, são decisivos em
qualquer projeto de desenvolvimento que tenha como objetivo a redução da dependência
tecnológica frente a outros países.
A atuação e os investimentos estatais também podem ser fatores de estabilização econômica,
do nível de emprego e da renda, à medida que, por não obedecerem apenas à lógica de mercado,
asseguram um mínimo de expansão da demanda agregada, atuando como
instrumento de políticas
anticíclicas
. Foi o que se viu no Brasil durante a crise financeira internacional de 2008, quando os
bancos públicos, por meio da expansão do crédito e da redução dos juros, exerceram importante
papel anticíclico.
Ademais,
bens escassos e que são insumos essenciais para o conjunto da estrutura
produtiva
, em especial petróleo, gás e seus derivados, são estratégicos para o desenvolvimento
econômico e social, e os poucos países que detêm grandes reservas e competência para explorá-las
procuram protegê-las e utilizá-las da melhor maneira possível. Não à toa, a disputa pelo controle
das jazidas deste e de outros bens minerais está na origem de boa parte dos conflitos bélicos nas
últimas décadas.
Por todos estes fatores, em nome do
interesse e da soberania nacionais,
diversos países
têm adotado
medidas de “restrição” ao investimento estrangeiro em setores
estratégicos,
principalmente àqueles na forma
de fusões e aquisições. Caso emblemático é a China, que, por meio
de suas grandes empresas estatais, tem adotado uma política agressiva de investimento em nível
mundial.
Tais tipos de transação
–
fusão e aquisição
–
embora não resultem necessariamente em
novos projetos de investimento, estão, por outro lado, associados à transferência do controle de
empresas nacionais para companhias estrangeiras. Além disso,
desnacionalizam setores
importantes e podem gerar forte pressão nas contas externas
, causando inclusive, restrições ao
crescimento econômico.
O Monitor de Políticas de Investimento da UNCTAD descreve várias situações em que essas
transações foram coibidas
17
.
Nos EUA, por exemplo, o Secretário do Tesouro comunicou
recentemente a proibição de aquisição da empresa americana de semicondutores
Lattice
Semiconductor Corporation
pelo fundo
Canyon Bridge Capital Partners LLC
, controlado por um
gestor de ativos estatais chinês. Segundo ele,
“
em consonância com o compromisso da
administração de tomar todas as medidas necessárias para garantir a proteção da segurança nacional
dos EUA, o presidente emitiu uma ordem que proíbe a aquisição”
18
. Na Austrália, por sua vez, o
17
UNCTAD.
Investiment Policy Monitor
.
18
Notícia veiculada na
Bloomberg
. Tradução livre nossa.
11
governo proibiu a venda do controle da Ausgrid, uma das maiores empresas de distribuição de
energia elétrica do país
19
.
Importante lembrar, ainda, que as empresas estatais diferem das empresas privadas na
medida em que, por sua natureza,
deveriam tomar decisões orientadas pelo interesse coletivo
e
não apenas por critérios econômico-financeiros. É possível gerir empresas estatais de forma
eficiente, sob a perspectiva do interesse público. A análise das experiências de países desenvolvidos
mostra a viabilidade de diferentes tipos de gestão no setor público, com controle social, que
possibilitam reduzir acentuadamente problemas relacionados à corrupção e à apropriação indevida
por interesses privados.
Desnacionalização da economia brasileira
Após a crise internacional de 2008, o Brasil voltou a registrar recorrentes déficits em Transações
Correntes
20
–
entre 2008 e 2016 o déficit acumulado chegou a mais de US$ 500 bilhões
21
. Em
contrapartida, o ingresso de investimento estrangeiro no país também cresceu na última década
–
a
média anual do valor referente ao ingresso desses investimentos passou de US$ 12,6 bilhões entre 2001
e 2008 para US$ 57,2 bilhões entre 2010 e 2016
22
. No entanto, parte importante desses investimentos
tem se dado na forma de fusões e aquisições de um conjunto amplo de empresas privadas e estatais
–
facilitadas pela crise econômica e política, pela desvalorização cambial em 2015 e pelo Programa de
Parceria do Investimento (PPI) via venda de estatais e leilão de concessões até então operadas por
empresas estatais nacionais. Exemplo recente foi o leilão de grandes usinas hidrelétricas operadas pela
empresa pública do estado de Minas Gerais (Cemig), que passarão a ser operadas por empresas da
China, França e Itália, todas com participação dos governos de seus respectivos países
23
, isto é,
participação estatal.
A transferência do controle de empresas nacionais para empresas estrangeiras (desnacionalização da
economia) tem pouca contribuição para o aumento da taxa de investimento nacional, condição
necessária para a retomada de uma trajetória de crescimento econômico sustentável, e ainda pressiona
as contas externas na medida em que permite um “vazamento” de divisas para o exterior
24
. Um enorme
montante de recursos saiu do país na forma de lucros e dividendos no período pós crise
–
cerca de US$
205 bilhões entre 2008 e 2016
25
, o que representa quase metade do déficit em Transações Correntes do
período.
19
Comunicado à Imprensa veiculado pelo Ministério do Tesouro da Austrália.
20
A conta de Transações Correntes, ou Conta Corrente, constitui um dos principais resultados registrados
no Balanço de Pagamentos. Abrange a Balança Comercial (exportações e importações) e a Balança de
Serviços (que inclui remessas e recebimento de juros e lucros, rendas, transações unilaterais, entre outras
contas).
21
Principalmente devido à queda dos preços das
commodities
, mas também a outros fatores.
22
Banco Central do Brasil.
23
No caso específico desses leilões, o governo federal brasileiro cobrou um bônus de outorga de R$ 12
bilhões para que as empresas vencedoras operem durante trinta anos concessões com investimentos
totalmente amortizados, transferindo a fatura para as suas respectivas tarifas, ou seja, para o consumidor.
24
Segundo a consultoria KPMG, a média anual do número de transações na forma de fusões e aquisições
no Brasil passou de 384 entre 2002 e 2005 para 793 transações no período de 2010 a 2015, um
crescimento de quase 100%. A participação dos investidores estrangeiros no total das transações passou
de 34% em 2002 para 51% em 2015.
25
Banco Central do Brasil.
12
Privatização: é preciso qualificar o debate
A estratégia adotada recentemente pelo governo federal remete aos anos 1990, dada a
presença central das mesmas diretrizes de teor neoliberal, tão amplamente propaladas como
receituário para a recuperação da economia brasileira e o início de uma trajetória de crescimento
sustentável. De acordo com essa estratégia, a solução passa por
“
executar uma política de
desenvolvimento centrada na iniciativa privada, por meio da transferência de ativos que se fizerem
necessários
”, além de “r
ealizar a inserção plena da economia brasileira no comércio internacional,
com maior abertura comercial e busca de acordos regionais
”
26
.
Os defensores das privatizações nos anos 1980 e 90 argumentavam, fundamentalmente, que
as privatizações funcionariam como fonte de receitas que ensejariam a redução do endividamento
público e do déficit em conta corrente, o aumento da arrecadação fiscal pública no curto prazo e a
ampliação dos investimentos estrangeiros diretos no país
27
. Conforme já mencionado, apesar de
toda a alienação de patrimônio realizada à época, a dívida pública cresceu fortemente e os
investimentos necessários à expansão da oferta e à melhora da qualidade dos serviços essenciais
ficaram muito aquém do volume esperado.
Cerca de duas décadas depois, não há razões para considerar que a adoção de um mesmo
remédio - já testado e malsucedido - gerará resultados diferentes. Em primeiro lugar, devido ao fato
de que os números negativos das contas públicas observados no período recente não guardam
relação, em sua origem e montante, com os resultados das empresas estatais e tampouco poderão
melhorar significativamente com a receita prevista pela alienação de ativos. Em segundo, porque as
empresas estatais vêm obtendo resultados sistematicamente positivos ao longo dos anos 2000 e boa
parte dos anos 2010, contrariamente à ideia de ineficiência e prejuízo que vem sendo disseminada
para justificar as privatizações.
A partir da análise dos dados do Gráfico 3, é possível perceber que a ocorrência de déficits
primários nas contas do governo federal, que são observados apenas a partir de 2014, deve-se não
ao descontrole das despesas, que continuam evoluindo praticamente no mesmo ritmo de anos
anteriores, e sim à piora na arrecadação (receita líquida), em razão da crise que se abateu sobre a
economia brasileira, agravada pela crise política que resultou no
impeachment
da presidenta Dilma
Rousseff.
Em 2016, o déficit atingiu R$ 159,4 bilhões, em valores correntes. Para o período de 2017 a
2020, após nova revisão do Ministério do Planejamento
28
, prevê-se um déficit acumulado de R$
515,7 bilhões. Diante desses números, indaga-se: qual seria o efeito de uma arrecadação pontual de
aproximadamente R$ 170 bilhões, valor estimado para as privatizações anunciadas
29
, frente a um
déficit desta magnitude?
26
PMDB: Uma ponte para o futuro.
27
PINHEIRO, 1999.
28
MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO. “Governo anuncia nova meta fiscal”, de 15/08/2017. Dados
detalhados em “Programação Fiscal 2017
-
2018”.
29
PPI: Balanço de 2017. Divulgado em 20 dez. 2017.
13
Cabe destacar que, no caso da privatização dos serviços públicos de responsabilidade do
Estado, é comum que se negligenciem custos fiscais relevantes decorrentes de reavaliações ou
rescisões contratais, mudanças na regulação ou na legislação, dentre outros. Exemplo disso são os
custos fiscais de mais de R$ 40 bilhões incorridos pela União recentemente para socorrer o setor de
telecomunicações privatizado no Brasil na década de 1990.
GRÁFICO 3
Resultado primário do governo federal
–
Brasil
2002-2016 (em milhões de R$)
Obs.: valores em preços de dez/2016 (IPCA-IBGE)
Fonte: Tesouro Nacional - Ministério da Fazenda
Elaboração: DIEESE
Além disso, há que se observar a contribuição das estatais federais para a composição das
receitas do governo. Tomando-se como base os dados da Tabela 1 (p.7), os dividendos recolhidos
pela União oriundos dessas empresas representaram, em média, 10,1% do resultado primário do
governo federal entre 2002 e 2016, sendo que, no período 2009-2013, essa participação chegou a
33,6%.
Esse conjunto de dados e informações básicas reaviva questionamentos amplamente
colocados à ocasião dos processos de privatizações experimentados nos anos 1990: em situação de
crise fiscal, seria a venda de ativos
–
via de regra, lucrativos
–
a solução mais adequada para a
geração de superávit primário no curtíssimo prazo?
Outro argumento que tem sido bastante difundido
–
na verdade, resgatado
–
desde a
apresentação do PPI é que as estatais seriam ineficientes economicamente, gerando prejuízos
sistemáticos e, portanto, ônus frequentes ao Tesouro, que se veria obrigado a financiá-las para
manter seu funcionamento. O secretário de Coordenação e Governança das Empresas Estatais, do
14
Ministério do Planejamento, declarou recentemente
ser “
uma maldade dizerem que buscamos com
as privatizações só o resultado fiscal. Queremos promover a racionalidade”
30
. Essa afirmação
sugere que as empresas não são geridas da forma mais racional e que, com a venda de ativos, seus
resultados melhorariam, especialmente em termos de rentabilidade. Diante disso, é necessária a
análise desses números em perspectiva histórica, conforme exposto na Tabela 2.
TABELA 2
Lucro Líquido de Empresas Estatais Federais selecionadas
–
2000-2016 (em milhões de R$)
Obs.: valores em preços de dez/2016 (IPCA-IBGE)
Fontes: Demonstrações financeiras das empresas
Elaboração: DIEESE
A partir da análise das demonstrações financeiras das empresas estatais mais significativas
no que se refere à distribuição de dividendos à União
–
Banco do Brasil, Banco do Nordeste,
BNDES, Caixa, Correios, Eletrobrás, Instituto de Resseguros do Brasil e Petrobrás
–
observa-se
que, de 2002 até 2008, houve um crescimento notável do lucro líquido, que saiu de R$ 31,2 bilhões
para R$ 96,9 bilhões
31
, o que representa um aumento de 210,7%.
À parte o questionamento já apresentado em outra seção desta Nota - de que a obtenção de
lucros não é o melhor critério para avaliar o desempenho de uma empresa estatal -, estes números
evidenciam que as estatais federais brasileiras, pelo menos na última década e meia, estiveram
longe da ineficiência, mesmo sob o critério mais valorizado pela iniciativa privada. Entre 2002 e
2016, o conjunto de empresas estatais federais aqui selecionadas acumulou R$ 808,6 bilhões em
Lucro Líquido
32
, o que representa uma média de R$ 53,9 bilhões por ano.
30
Fernando Ribeiro Soares em matéria no jornal O Estado de São Paulo. 13 set. 2017.
31
Em valores de dezembro de 2016 (IPCA-IBGE).
32
Em preços de dezembro de 2016, corrigidos pelo IPCA-IBGE.
15
Resultados negativos pontuais, observados em anos recentes em algumas dessas empresas,
estão mais associados a fatores externos - como a queda abrupta no preço do petróleo ou a mudança
legal que fez reduzir drasticamente a receita com a geração de energia elétrica, para citar os
exemplos da Petrobras e Eletrobrás - do que a um possível desempenho insatisfatório em
consequência de
“
gestão ineficiente ou pouco
‘
racional
’”.
Não se deve, no entanto, negar a
existência de problemas nas empresas, tampouco desconsiderar a necessidade de aperfeiçoamento
constante de sua gestão, como se procede em relação a qualquer organização - seja na esfera pública
ou na esfera privada. É necessário avançar na direção de tornar essas empresas o mais
“
pública
s”
e
transparentes possível.
Considerações finais
O Brasil é um país de desenvolvimento capitalista tardio para o qual o Estado e as empresas
estatais, em diversos momentos de sua história, contribuíram de forma ímpar, sobretudo em seu
processo de industrialização. As empresas estatais, no Brasil e em diversos países no mundo,
desempenham papel estratégico na produção e ampliação das condições estruturais (infraestrutura e
serviços básicos, insumos estratégicos, crédito e investimento) para o desenvolvimento econômico e
social. É necessário, portanto, que decisões relativas ao papel e tamanho do Estado
–
como a
alienação de seu patrimônio, dentre outras
–
sejam subordinadas aos interesses coletivos, pautadas
em análises criteriosas e precedidas de intenso debate público, sob pena de comprometerem o futuro
do país.
Faz-se necessário, ainda, promover mudanças que aumentem a governabilidade e o controle
social de tais empresas, por meio da adoção de modelos de gestão já testados e bem-sucedidos,
tanto em outros países, como no Brasil. É fundamental que a gestão - além de reduzir ao mínimo as
possibilidades de desvio de dinheiro público e de apropriação privada indébita do que pertence ao
conjunto da sociedade -, permita aprimorar a qualidade dos bens e serviços e fornecê-los a preços
acessíveis à sociedade.
Os países ditos desenvolvidos
33
são o maior exemplo da importância da existência e
expansão das empresas estatais, não só no impulso inicial ao desenvolvimento, mas também na
manutenção e reprodução de uma sociedade mais desenvolvida economicamente e com maiores
níveis de bem-estar e igualdade social. A dinâmica de funcionamento do setor privado é pautada,
primordialmente, pela busca do lucro, o que pode gerar conflito com o atendimento aos interesses e
necessidades do bem comum. As empresas estatais, portanto, têm função essencial no
desenvolvimento de uma sociedade mais justa e igualitária e abdicar delas é abdicar do próprio
desenvolvimento econômico e social de um país.
33
A importância das estatais não se restringe aos países desenvolvidos. Vide o exemplo chinês
mencionado nesta Nota Técnica.
16
Nesse sentido, o papel das estatais ultrapassa muito a quantia monetária que pode ser
arrecadada com sua venda. E, como se procurou demonstrar nesta Nota Técnica, ainda que se tenha
por parâmetro o
valor “de mercado” no curto prazo,
este está aquém da própria rentabilidade que
pode gerar à União e, portanto, à sociedade brasileira de maneira mais abrangente. Acresça-se a isso
sua função social e seu valor para o país torna-se ainda maior.
Por isso, abrir mão de grandes empresas em setores estratégicos, sobretudo para o capital
estrangeiro
–
ainda que estatal
–
significa delegar nossa trajetória de desenvolvimento econômico e
social a interesses que não são necessariamente os da sociedade brasileira. A venda de empresas que
administram recursos estratégicos compromete a soberania nacional. Da mesma forma, a
capacidade de o país fazer frente a interesses externos baseia-se, em larga medida, na sua
possibilidade de gerir seus ativos estratégicos e assegurar os interesses de sua população.
https://www.dieese.org.br/notatecnica/2018/notaTec189Estatais.html
17
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20
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